ЦИФРОВИЗАЦИЯ ПРОЕКТНОГО МЕНЕДЖМЕНТА В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ РОССИИ

1. ВВЕДЕНИЕ

Широкое применение проектного метода в государственном управлении позволяет достигать амбициозных стратегических целей государственного масштаба в России. На федеральном уровне в рамках проектов рассматривается деятельность, связанная с космическими, коммуникационными, электронными, топливно-энергетическими технологиями. На региональном уровне для ведения международной и межрегиональной деятельности применяется проектный метод управления. Проведение форумов, выставок, экологических акций важно для регионов - таким образом появляются новые связи, привлекаются средства, человеческие ресурсы и многое другое.

Но, несмотря на активное внедрение проектных технологий, остается достаточно большое количество ошибок при реализации государственных и муниципальных проектов, таких как срыв сроков реализации проекта, ошибки в формировании первоначальных требований, недооценивание масштабов работ, по ходу реализации проекта совершаются многочисленные изменения и др. Анализируя современные проекты и сопоставляя их с прошлым опытом, мы можем дать более взвешенную оценку нынешним проектам.

Благодаря историческому анализу формирования Российского государства на разных уровнях власти можно оценить эффективность работы команды проекта, проанализировать деятельность заинтересованных сторон и сформировать основной круг ошибок с точки зрения управления, а по результату можно дать рекомендации по совершенствованию проектного метода в целом.

В настоящее время производится трансформация системы государственного управления на основе образа будущего государства, в котором государственный аппарат малочислен, решения принимаются быстро, нет посредников в виде госорганов между человеком и его данными, увеличивается возможность построения индивидуальных траекторий в развитии и решения жизненных ситуаций, с которыми сталкивается человек - как в бытовой жизни, так и в работе. Такая идея государства как платформы постулируется в соответствии с концепцией Центра стратегических разработок начиная с 2017 года, когда проводилась публичная дискуссия о трансформации государственного управления с использованием возможностей, которые дают новые технологии. Метафора «государство как платформа» важна не только в технологическом аспекте, но и как инструмент изменения госслужбы во время цифровой трансформации оказания государственных услуг, ведения разрешительной и контрольно-надзорной деятельности и принятия управленческих решений.

2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Проект - это комплекс мероприятий, реализуемых в ограниченный период времени. Конечной целью проекта выступает получение уникального результата. По мнению автора работы [Щеголев, 2016], «проектное управление представляет собой управление видами деятельности, которые требуют постоянного регулирования в условиях строгих ограничений по срокам, качеству работ и затратам». Отличительными чертами любого проекта являются ориентация на достижение целей и уникальность его результатов при наличии множества ограничений. Управление проектом, в отличие от функционального подхода, включает устранение процессов, которые не нужны для получения конечного результата, что гарантирует экономию ресурсов, инициирует эффективное взаимодействие всех заинтересованных сторон и благодаря наличию подробного плана делает его результаты более предсказуемыми. Все перечисленное позволяет проводить качественный мониторинг проекта и обеспечивает высокую вероятность достижения поставленных целей. В органах государственного и муниципального управления существует противоречие между механизмами управления проектом и функционалом, поскольку, с одной стороны, провозглашается переход к управлению проектами, а с другой - эти проекты реализуются с использованием старого набора подходов и механизмов, что снижает вероятность их успеха.

Важность проектного управления определяется тремя основными параметрами проектного управления (рис. 1).

Управление проектами востребовано в государственном управлении в современной России: если необходимо достичь стратегических амбициозных целей в условиях ограниченных ресурсов, проектирование позволяет концентрировать их использование в стратегически важных областях.

Управление проектами формирует систему мотивации, направленную на получение конечного результата. Это особенно важно в отношении государственного и муниципального управления, где многие руководители и специалисты характеризуются мышлением работника, который несет большую ответственность за текущие процессы, а не за конечный результат, поскольку специфика управления проектами в органах власти различна (рис. 2).

Важной целью внедрения управления проектами в государственном и муниципальном управлении может быть повышение эффективности межведомственного и межуровневого взаимодействия. Необходимо изменить подход к управлению персоналом и созданию проектных команд в исполнительных органах, в которые войдут представители различных министерств и ведомств, представители деловых и некоммерческих организаций. Заинтересованные стороны, которые всегда внимательно следят за направлением государственной политики, смогут учитывать возникающие тенденции при составлении своих бизнес-планов, привлекать к их осуществлению международные компании.

Соблюдение и сокращение сроков получения результата - еще одно преимущество управления проектом, предполагающее наличие контрольных точек, в которых осуществляется мониторинг реализации проекта, производится необходимая корректировка усилий, когда не выдерживаются сроки промежуточных результатов. Наконец, при подходе, который мы рассматриваем, затраты, необходимые для получения результата, четко рассчитаны, уровень обоснованности распределения ресурсов высок, есть четкое понимание того, когда, в каких размерах и для каких целей предоставляется финансирование. При осуществлении управления проектами со стороны исполнительной власти будут происходить изменения по ряду направлений (рис. 3).

В России управление проектами до сих пор не используется так широко, как в некоторых зарубежных странах. По данным Японской ассоциации управления проектами, все инвестиционные и строительные проекты, реализуемые в рамках программ территориального развития, оцениваются и реализуются в стране с использованием технологий управления проектами, в то время как в России этот показатель не превышает 1,5-2% [Васильев, Прокофьев, 2016]. В то же время инвестирование в проекты развития отдельных регионов способствует повышению социально-экономической эффективности российского общества [Игнатова, 2016].

Нет сомнений в том, что проектный менеджмент будет все чаще использоваться в России как в государственном, так и в муниципальном администрировании. Однако, стараясь быть в тренде, местные лидеры иногда выхолащивают его содержание. Например, проекты инициируются и реализуются во многих случаях спонтанно, без координации со службами и не учитывая человеческие ресурсы, финансовую, материально-техническую поддержку и др., без полного учета стратегий функционирования и развития территорий. В настоящее время в органах государственного и местного самоуправления можно встретить два принципиально разных вида деятельности: процесс и проектирование. Процессный вид деятельности отличается своей циклической природой. То есть процессом мы можем назвать регулярно повторяющуюся последовательность действий, в которых расходуются ресурсы и достигается некоторый результат. Управляющие органы, как правило, просто создаются для реализации определенных процессов. Для роста, инноваций и качественного изменения ключевых показателей развития субъекта Федерации или муниципалитета требуется иной вид трансформации, который проводится в рамках реализации проекта.

Совершенствование персонала является основой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Управление персоналом при использовании управления проектами является одной из важнейших задач. Работа членов проектных команд создает возможности для развития как отдельного сотрудника и структурного подразделения, так и всей организации. Для успешной реализации проекта на протяжении его жизненного цикла к нему подключаются различные специалисты (в том числе представители бизнеса, некоммерческих организаций, эксперты из общественных организаций и т.д.) с различными уровнями квалификации, состав и количество участников меняются в ходе реализации проекта, однако все члены проектной команды должны обладать базовыми компетенциями в области проектной деятельности. Все это требует создания единой информационной системы и доступа к ней участников проектной деятельности. Должен быть накоплен опыт проектных решений и их реализации, который станет основой для продвижения новых дизайнерских идей. На наш взгляд, реализация национальных проектов придаст новый импульс развитию информационного пространства (в том числе информационно-коммуникационным технологиям) и реализации комплекса мер по поддержке и популяризации социально значимых проектов для населения. Информационная и консультативная поддержка проектных групп по действующим нормативно-правовым актам должна быть полностью обеспечена.

Проблемы, встречающиеся в органах власти при использовании проектного менеджмента, представлены на рис. 4.

Можно сделать вывод о том, что важность принятия решений остается на первом месте, все сложности с реализацией проекта связаны с финансированием и загруженностью или дублированием должностных обязанностей служащих. Необходимо использовать цифровизацию и внедрять новые технологии для реализации деятельности в органах управления.

Все перечисленное является результатом «вычеркивания» содержания управления проектом на местах, низкой компетентности и недостаточного уровня мотивации ответственных должностных лиц и членов проектных команд.

Эти проблемы также указывают на то, что проектные офисы министерств и ведомств не функционируют достаточно эффективно в большинстве регионов, а на местном уровне они даже не везде созданы, тогда как проектные офисы как раз и должны решать обозначенные проблемы (рис. 5).

Для эффективного управления портфелями проектов необходимо вести изменения по двум основным направлениям. В рамках консультирования и прочих услуг предполагается оценка и ускорение работ по проектам, аудиты, управление рисками, ведение веб-портала и управление информационной системой и др., ведение отчетности по проектам, сбор данных и распространение отчетов, операционное планирование и прогнозирование, управление контрактами и изменениями, карьерный рост и стимулирование кадров и т.д. Администрирование предполагает ведение архивов: обобщение опыта, создание библиотеки документов по проектам и управление базами знаний, хранение информации, обеспечение полноты и защищенности данных и т. д.

Можно привести ряд примеров, характеризующих общие тенденции реализации региональных цифровых инициатив по основным направлениям разработки и внедрения региональных проектов цифровизации [Вилькен, 2019].

1. Реализация региональных проектов в области цифрового транспорта и новых технологий в жилищно-коммунальной системе в Тюменской и Новгородской областях, а также в Республики Северная Осетия. Сюда можно отнести информирование пассажиров о расписании автобусов, адаптивных светофорах в рамках проекта «Умный город» (Smart City) в Тюменской области, проекты интеллектуальной платформы для учета ресурсов в сфере жилищно-коммунального хозяйства Северной Осетии. Новгородская область с помощью новых технологий обработки цифровой трассировки на основе данных мобильного телефона подсчитывает количество туристов.
2. Региональный электронный бюджет, научно-технический IT-центр, например привлечение к решению проблем региона ведущих IT-разработчиков и программистов в Рязани. В Алтайском крае информационные технологии используются для мониторинга состояния пахотных земель со спутников. В Калужской области реализуется проект создания национальной системы управления данными, предоставляющей информацию всем участникам цифровизации.
3. Образовательные программы, такие как ежегодная подготовка шести тысяч IT-специалистов в экономике Самарской области, обучение специалистов по двум новым магистерским программам в Донском государственном техническом университете в сфере интеллектуальных систем на основе блокчейн-технологий и в области цифрового учета и управления. Дальневосточный федеральный университет готовит специалистов по праву в сфере обеспечения информационной безопасности, которые внедряют и используют новейшие технологии и рассчитывают юридические риски при создании стартапов. Магистерские программы Уральского федерального университета направлены на формирование более узких и глубоких компетенций, включая анализ больших данных, цифровое моделирование физических систем, проектирование геоинформационных систем, искусственный интеллект и другие соответствующие специализации.

Сроки реализации национальной программы «Цифровая экономика» установлены с 1 октября 2018 года до 31 декабря 2024-го. Программа включает в себя шесть федеральных проектов (рис. 6).

Внедрение проектного менеджмента на современном этапе является ключевым направлением развития государственного и муниципального управления. Нацеленность на результат в условиях жестких ресурсных и временных ограничений, четкие цели и задачи, управление рисками и ограничениями - основные составляющие эффективности проектного менеджмента. Новые вызовы требуют развития таких компетенций государственных служащих, как гибкость мышления и готовность к изменениям, умение взаимодействовать в рамках командной работы, персональная эффективность и принятие решений в условиях риска и неопределенности.

3. РЕЗУЛЬТАТЫ

Региональные проекты цифровизации реализуются в контексте программ и мероприятий стратегического развития РФ, поэтому важно обеспечить эффективную интеграцию целей национальной программы «Цифровая экономика» и составляющих ее федеральных проектов с целями государственного развития, а также региональных проектов цифровизации.

Анализ взаимосвязи задач и базовых направлений «Цифровой экономики РФ» показал, что данная программа в настоящее время сосредоточена в первую очередь на развитии ключевых институтов, в рамках которых будут создаваться условия для эффективного развития отечественной цифровой экономики (к числу таких институтов следует отнести нормативное регулирование цифровой среды, подготовку кадров для цифровой экономики, формирование современных технологических компетенций посредством цифровых проектов, цифровизацию государственного управления), а также на развитии основных инфраструктурных элементов отечественной цифровой экономики (к их числу следует отнести отечественную информационную инфраструктуру, а также информационную безопасность).

Рис. 7 иллюстрирует стратегический контур национальной программы «Цифровая экономика».

В то же время в национальной программе не закреплены вопросы реализации поставленных задач как на региональном уровне, так и на уровне отдельных отраслей. Соответственно, проблема планирования цифровизации региональной экономики в рамках национальной программы «Цифровая экономика РФ» не решена.

До 2018 года лишь некоторые регионы разрабатывали и внедряли собственные программы цифровизации. Так, по данным исследования Ассоциации инновационных регионов России, на начало 2018 года только в восьми российских регионах имелись разработанные концепции цифровизации. Однако с началом реализации национальной программы «Цифровая экономика РФ» всем регионам было поручено в кратчайшие сроки разработать собственные программы развития региональной цифровой экономики. При этом можно говорить о недостаточности методологического и методического сопровождения процесса формирования региональных программ цифрового развития. На сегодня все российские регионы разработали и представили в открытом доступе свои программы развития цифровой экономики.

По результатам анализа разработанных российскими регионами программ можно сделать вывод, что наиболее систематизированным среди представленных подходов к их разработке выступает подход, который базируется на методологии DECA (Digital Economy Country Assessment). Эта методология разработана Всемирным банком и подразумевает оценку готовности стран к цифровой экономике. Этот подход базируется на многомерной оценке региональной экономики в таких аспектах, как база цифровизации экономики, объекты цифровизации региональной экономики и цифровые дивиденды.

Под базой цифровизации в рамках данного подхода понимается совокупность нецифровых основ региональной экономики (региональное законодательство, применяемая к региону государственная политика, уровень развития НИОКР и инноваций, институциональная среда региона и т.д.), а также цифровых основ (развитие цифровой инфраструктуры, уровень проникновения ИКТ) и цифрового сектора региональной экономики, представленного функционирующими в регионе информационно-коммуникационными компаниями. Под объектами цифровизации в рамках понимается предпринимательская деятельность, государственное управление и жизнедеятельность населения региона. В качестве цифровых дивидендов рассматривается воздействие цифровизации на показатели регионального экономического роста, уровень занятости в регионе, качество предоставляемых услуг и уровень качества жизни населения [Заболотских, Синяева, 2015].

Подход к развитию цифровой экономики региона на основе методологии DECA получил практическое применение в программе развития цифровой экономики Новосибирской области. В этой программе в качестве объектов цифровизации региональной экономики рассматриваются различные отрасли региональной экономики и социальной сферы. В их число входят государственное управление, региональное здравоохранение, транспортная отрасль и логистические услуги, система «Умный город», региональная промышленность и т.д.

Рис. 8 иллюстрирует схему осуществления цифровой трансформации региональной экономики.

Рассмотрим представленные этапы процесса цифровой трансформации региональной экономики. При этом в рамках программы цифровизации регион формирует собственный перечень приоритетов для осуществления цифровой трансформации с учетом имеющихся в регионе приоритетов социально-экономического развития и региональных конкурентных преимуществ.

Этап анализа включает в себя проведение SWOT-анализа региональной экономики и анализа имеющихся на региональном уровне стратегических документов, посвященных социально-экономическому развитию. Таким образом, на этом этапе определяются приоритетные для данного региона направления цифровизации.

На организационном этапе осуществляется формирование партнерства между заинтересованными сторонами, разрабатывается структура управления региональным процессом цифровизации. Далее проводится разработка и формализация стратегического видения результатов цифровой трансформации региона.

Этап планирования включает разработку комплекса стратегических планов цифровой трансформации: на уровнях региона, отдельных отраслей, муниципалитетов. После этого формируются программы и «дорожные карты» для внедрения в региональную и муниципальную экономику разработанных стратегических планов.

На этапе реализации осуществляется непосредственное внедрение разработанных программ в соответствии с «дорожными картами». Этап мониторинга посвящен сопоставлению плановых результатов цифровизации региональной экономики с фактическими и оценке эффективности реализованных стратегических планов.

Можно отметить следующие преимущества подхода к разработке региональных проектов и программ цифровизации на основе методологии DECA. Во-первых, управление цифровизацией региона осуществляется на основе многоэтапного анализа и оценки ситуации в регионе. Во-вторых, такой подход обеспечивает структуризацию процесса региональной цифровизации. В-третьих, в рамках данного подхода формируется концептуальная схема осуществления процесса цифровизации региона. В то же время можно отметить и существенный недостаток такого подхода: при его применении внимание в большей степени акцентируется на оценке положения в регионе, чем на управлении развитием региона в контексте цифровизации.

Таким образом, анализ представленных в открытом доступе региональных программ цифровизации показал, что проблема методологического обеспечения процесса разработки региональных программ цифровизации по-прежнему остается актуальной. Необходимо обеспечить переход региональных проектов цифровизации от экспертноэвристического подхода к количественному обоснованию процессов выбора целевых ориентиров, инструментария, ресурсов и мероприятий по осуществлению цифровой трансформации регионов. При этом для количественного обоснования различных аспектов региональных проектов цифровизации целесообразно использовать критерии достигаемой социально-экономической эффективности проектов и уровня риска.

4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В рамках предлагаемого подхода к формированию региональных проектов цифровизации при разработке регионального проекта цифровизации нужно решить ряд задач научно-практического характера.

Во-первых, необходимо оценить уровень использования в регионе современных цифровых технологий в таких сферах, как государственное управление, социальная сфера и экономика.

Во-вторых, нужно сформировать методологический аппарат, который позволит эффективно планировать цели цифровизации региона и объективно оценивать результаты деятельности по цифровизации.

В-третьих, создать перечень возможных вариантов осуществления цифровизации региона и провести их сравнение на основе количественного анализа, после чего выбрать оптимальный.

В-четвертых, необходимо выработать оптимальный для выбранного варианта цифровизации организационно-финансовый механизм осуществления регионального проекта, сформировать ресурсное обеспечение проекта.

В-пятых, составить реестр рисков регионального проекта цифровизации, провести их качественный и количественный анализ и разработать комплекс мер по управлению выявленными рисками.

Наконец, важно спрогнозировать результаты реализации регионального проекта цифровизации в разрезе краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного периодов.

Таким образом, в контексте осуществления цифровизации региональной экономики следует отметить актуальность проблемы методологического обеспечения процесса разработки региональных проектов цифровизации. Российские регионы в условиях недостаточного методологического и методического обеспечения разрабатывают свои проекты цифровизации, ориентируясь преимущественно на собственные опыт и компетенции. Однако цифровая трансформация как процесс, который характеризуется общесистемными последствиями для всех регионов страны, требует использования максимально эффективных подходов к формированию региональных проектов. В настоящий момент в региональных программах цифровизации используется преимущественно экспертно-эвристический подход. Необходимо использовать в процессе формирования региональных программ цифровизации количественные методы оценивания затрат, возможных эффектов, выбора приоритетов и стратегий осуществления цифровизации. В рамках предложенного подхода к разработке региональных проектов цифровизации предполагается проводить анализ цифрового развития региона и с помощью количественных оценок выбирать оптимальную для него стратегию цифровой трансформации.

Для реализации принципов объективности, гибкости, скорости и сервиса система государственного управления должна функционировать как передовая IT-корпорация. Проектный менеджмент в государственном и муниципальном управлении позволяет снизить организационное сопротивление внедрению цифровых технологий. Служащие смогут расширять свои компетенции, навыки и использовать их в условиях цифровой экономики. Цифровизация проектного менеджмента в государственном и муниципальном управлении России дает много возможностей, но для дальнейшего внедрения их в практику необходимо:

• провести аналитический обзор текущей деятельности органов управления конкретного субъекта Российской Федерации;
• дать аналитическую оценку современного состояния цифровизации экономической деятельности субъекта Российской Федерации;
• разработать методические и практические рекомендации по совершенствованию механизмов внедрения нового технологического уклада индустрии 4.0 в управление регионом через проектный менеджмент.

Для развития кадрового потенциала органов государственного и муниципального управления и совершенствования трудового потенциала региона необходимо:

• проанализировать современное состояние кадрового потенциала и возможности работы в проектных группах;
• разработать методические и практические рекомендации по внедрению современных проектных методик в государственное и муниципальное управление.