Интеграция инструментов института оценки в процедуры обоснования начальной (максимальной) цены контракта в закупочной деятельности

ВВЕДЕНИЕ

Ключевым элементом совершенствова­ния и функционирования государственного и частного секторов экономики выступает система закупок. Она является предметом многих дискуссий в научном, экономиче­ском и политическом сообществах. Специ­алисты разных отраслей знания изучают существующий механизм закупок с целью внести предложения, как повысить его эф­фективность. Также рассматривается про­блематика реформирования описываемого механизма [Кудрявцева Т.Ю., 2013; Корыт­цев М. А. (2015]. Особая социально-эконо­мическая значимость государственного за­каза в масштабах страны объясняется тем, что закупки товаров (работ, услуг) необхо­димы для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Достижение целей стратегического развития и рост эффектив­ности расходования бюджетных средств требуют рационального взаимодействия участников. Система госзакупок обслу­живает существенную долю внутреннего спроса.

ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ЗАКУПОК

Сфера закупок претерпела ряд значительных инсти­туциональных изменений в результате принятия ряда фе­деральных законов [Федеральный закон 2013; 2011; 2012; Приказ Минэнерго 2014; Приказ Минэкономразвития, 2013]. Более того, был сформирован механизм системы закупок, который постоянно подвергается изменениям с целью повысить его эффективность и содействовать раз­витию экономики государства, институт государственных закупок. Предпринимаются усилия для того, чтобы нала­дить взаимовыгодные отношения между различными эко­номическими агентами.

Особое внимание уделяется сфере государственных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения общегосу­дарственных нужд и нужд госкорпораций. Повышение эф­фективности реализации бюджетных средств является крае­угольным вопросом в стратегии социально-экономического развития страны [Распоряжение, 2008]. Начиная с 2016 года общий объем рынка госзаказа, включая закупки госкорпора­ций, достиг 30 трлн руб., или 25% ВВП [Артемьев П., 2016], что говорит о безусловной значимости дальнейшего совер­шенствования системы закупок, особенно для эффективного контроля, мониторинга и обоснованности расходов по кон­трактам.

Механизм государственных заказов включает в себя та­кие основные элементы, как законодательная база, плани­рование, размещение, мониторинг, исполнение, контроль [Пратура О. С., 2016]. Таким образом, сам процесс заку­пок превращается в регламентированный многоступен­чатый цикл. Систематизация процессов, информатизация процедур и функции контроля и мониторинга [Федераль­ный закон, 2013, ст. 6] закреплены за Федеральной анти­монопольной службой, Счетной палатой, Федеральным казначейством и их региональными представительствами. Тем не менее в закупочной деятельности по-прежнему существуют коррупционные проблемы, в том числе не­целевые расходы при госзакупках, намеренное хищение денежных средств и откаты [Серков Д., Козлов В., 2017]. Актуальны не только вопросы контроля формальных про­цедур заключения контрактов, но и всего цикла госзакупок, от этапа планирования до экспертного анализа. Основная цель такого подхода - снижение рисков незаконного и не­целевого использования бюджетных средств. Контроль в сфере госзаказа осуществляется на разных уровнях: он может быть ведомственным, общественным, а также в виде плановых и внеплановых проверок контрольных органов и внутреннего контроля со стороны заказчика [Демакова Е.А.,2013].

Каждый элемент механизма госзакупок имеет свою специфику и требует подготовки обоснований, протоколов (документация и требования информационного обеспече­ния представлены в [Федеральный закон, 2011, ст. 4; Феде­ральный закон, 2013, ст. 4; Федеральный закон 2012, ст. 15] и применения процедур мониторинга и аудита на каждом этапе закупки. Комплексный подход к функциям контроля, мониторинга и разграничение полномочий следует охаракте­ризовать как наиболее существенную новацию. Безусловно, контрольно-мониторинговые мероприятия по оценке коли­чественных и качественных параметров выполнения форма­лизованных процедур информационного обеспечения пла­нирования, размещения и исполнения контракта повышают эффективность механизма процессов закупок. В этой статье рассматривается эффективность существующих подходов к контрольно-мониторинговым процедурам, информатив­ность результатов данных процедур и способы повышения их эффективности.

КЛЮЧЕВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ КОНТРОЛЬНЫХ ПРОЦЕДУР

Исходя из анализа требований федерального законода­тельства [Федеральный закон, 2013 ст. 22; Постановление 2017; Приказ Минэкономразвития 2013], представляется возможным сделать ряд выводов. Во-первых, в описанной выше законодательной базе выделены требования к провер­ке правильности выбора метода определения и обоснования расчетов начальной максимальной цены контракта (НМЦК), то есть фактически требование является формализованным. Очевидно, что контрольно-мониторинговые мероприятия направлены только на выявление недостатков документар­ного оборота, что, в свою очередь, открывает возможности для коррупционных сговоров. Во-вторых, существует оче­видная уязвимость законодательства в части определения и обоснования НМЦК согласно описанной методике (напри­мер, в случае намеренного завышения). Такой подход возмо­жен и в тех случаях, когда заказчик стремится ограничить число участников путем выдвижения необоснованных тре­бований к закупаемым работам, товарам, услугам (пример: [Решение, 2014]).

В-третьих, отсутствие требования к формулируемым запросам и подтверждениям данных анализа рынка (в зако­не прямо указано, что в качестве такой информации может служить снимок экрана «скриншот») чреват использовани­ем заказных аналитических обзоров. Отдельно выделены процедуры нормирования и создание документации о нор­мировании [Смотрицкая И. И., Шувалов С. С. 2017; Поро- шин С. А., 2016]. Под нормированием в сфере закупок пони­мается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены то­варов, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспече­ние функций государственных органов, подведомственных учреждений, муниципальных нужд, бюджетных учрежде­ний и территориальных органов. Правительство Российской Федерации определяет правила нормирования в сфере за­купок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе:

• общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, со­держанию указанных актов и обеспечению их испол­нения;
• общие правила определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и нормативных затрат на обеспечение функций госу­дарственных органов, органов управления государ­ственными внебюджетными фондами и т. д.

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ КОНТРОЛЬНЫХ ПРОЦЕДУР ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ГОСЗАКУПОК

Следует также обратить внимание на публикуемые от­четы по результатам проверок и мониторинга выполнения требований законодательства в сфере государственных заку­пок. Их публикуют на официальных сайтах Министерства финансов Российской Федерации [Мониторинг закупок, [б.г]] и Единой информационной системы в сфере закупок [Официальный сайт, [б.г.]]. Основными задачами проведен­ных проверок и мониторинга преимущественно являются количественный анализ функционирования системы закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц и оценка достижения целей [Федеральный закон 2011; 2013].

В частности, Министерством финансов Российской Фе­дерации опубликованы документы [Доклад 2017а, б], где представлена обобщенная информация о рынке госзакупок, осуществляющихся согласно требованиям федеральных за­конов [Федеральный закон, 2013; 2011]. Данная информа­ция носит справочный характер и не только не способству­ет решению существующих проблем в системе госзакупок, но и не решает задачу повышения эффективности системы в целом. Нa основании данных документов не представ­ляется возможным дать оценку эффективности системы и возможно только провести анализ влияния внесенных из­менений на объем рынка госзакупок [Истомина Е. А., 2014; Седова М. В., 2014].

В системе государственных закупок довольно долго су­ществует проблема картельного сговора заказчиков, с одной стороны, сговора заказчика и исполнителя, а также произво­дные от них, с другой стороны. Ее решение является основ­ным критерием эффективности системы закупок в целом, достижения конкурентных цен при достаточном качестве продукции, своевременного обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В случае картельного сговора несколько фирм в аукционе минимально снижают цену одной компании при неизменных ценах прочих, чем достигается выигрыш. В течение 69 элек­тронных аукционов к такой схеме прибегали ООО «ФАРЕО» и АО «Фармакон» [Апелляция, 2018]. Данная схема не еди­нична: так, 437 аукционов были выполнены с нарушениями конкуренции со стороны компаний «Терра» и «Компания ФИТО» в процессе торгов на общую сумму более 1,5 млрд руб. [Новосибирск, 2018].

Новым инструментом картельных сговоров можно на­звать аукционного робота как ответ недобросовестных ис­полнителей контракта на вызовы цифровой экономики. Программируемые лимиты снижения цен в заданных диапа­зонах позволяют заказчику сделать выбор в пользу недобро­совестного участника [Титаренко E., 2017].

Заключения готовят эксперты, которые осведомлены об изъянах в системе государственных закупок. Рассматри­вая примеры сговора заказчика и исполнителя, эксперты вы­деляют следующие проблемы в формировании закупочной документации

• сокращение сроков типичной реализации продукции для выигрыша определенного участника (участник, как правило, приступил к реализации до торгов);
• занижаемая цена контракта, компенсируемая дополни­тельными контрактами;
• отсутствие конкретики или максимально подробное описание объекта закупки, запутанные условия кон­трактации, позволяющие отсечь конкретных исполни­телей [Воронцов П.П., 2018]. Пока аналитика в отно­шении данных случаев остается закрытой и не может быть публично оценена. По результатам анализа Фе­деральная антимонопольная служба может выдавать предупреждения и проводить проверки.

При обсуждении изменений в федеральном законе [Фе­деральный закон, 2013] декларируется постепенный пере­ход к электронным закупкам для определения поставщиков. Поскольку пока нет надлежащей аналитики и превентивных нормативных мер в отношении программных продуктов, обеспечивающих картелям выигрыш в конкурсе закупок, данная мера представляется преждевременной.

Ерядущие изменения в процессе закупок отдельных юридических лиц [Проект, 2015], изменения по которо­му вступят в силу с 1 июля 2018 года, обеспечат сближе­ние федеральных законов [Федеральный закон 2011; 2013] в части неконкурентных и конкурентных методов закупок с обязательным электронным проведением закупок у субъ­ектов малого и среднего предпринимательства [Закон, 2018]. Вводится норма, подразумевающая подачу обжалования ис­ключительно подавшими заявку участниками закупки. Эта норма может быть сопряжена с существенным коррупцион­ным риском, когда подаче заявок препятствуют представи­тели картелей или непосредственно заказчики, вступившие в сговор с исполнителями. Новый проект предусматривает ограничения: в процессе рассмотрения жалоб учитывают­ся только доводы, содержащиеся в определенной жалобе. В результате недобросовестные участники закупки получат возможность воздействовать на добросовестных участников и ограничивать возможности заявителя привлекать антимо­нопольный орган для проверки условий закупки.

Наконец, важным, с нашей точки зрения, но недостаточ­но доработанным является обязательное указание качествен­ных, технических и функциональных характеристик пред­метов закупки, необходимость дополнять документацию словосочетанием «или эквивалент» при указании определен­ного товарного знака. Это шаг в сторону нормативного за­крепления качественной составляющей закупаемой продук­ции наравне с ценовой составляющей, однако, как отмечают эксперты, без отраслевой спецификации, структурирования, каталогизации и нормирования продукции данная норма спровоцирует намеренные препятствия закупкам за счет из­лишней конкретики и исключения конкурентов.

Таким образом, развитие системы закупок на всех эта­пах не способствует повышению эффективности закупок и оставляет существенный ресурс для создания коррупцион­ных схем.

В качестве меры по совершенствованию методик проверки информационного обеспечения и проведения контрольно-мониторинговых процедур предлагается ис­пользовать заключение специалистов с целью доказать обоснованность НМЦК и итоговой стоимости заключен­ного контракта [Кислицкий М. М., Егоров В. А., 2016]. За­ключение будет содержать информацию о результатах ис­следования, проведенного специалистами с применением методик стоимостной оценки и анализа рынка. Результаты исследования могут представлять собой определенный ин­тервал стоимости, допустимой при определении НМЦК, и итоговой суммы контракта. Очевидно, что создание та­кого документа требует наличия определенных навыков и профессиональных знаний. Необходимо определить круг ответственности специалистов и требования к квалифика­ции авторов заключений, например наличие опыта или ста­жа работы в сфере объекта закупок, опыта в применении инструментария стоимостной оценки, в том числе массо­вой; возможны требования к занимаемой должности, на­пример работа в научной сфере, наличие ученой степени, что позволит избегать аффилированности лиц и коррупци­онных сговоров участников закупок. Данное заключение найдет широкое применение при проведении и обобщении результатов плановых и внеплановых проверок со стороны органов контроля в сфере государственных закупок и заку­пок госкорпораций.

Заключение специалиста - документарное доказа­тельство, широко применяемое в судопроизводстве, в том числе при рассмотрении дел в сфере госзакупок. Анализ арбитражной практики рассмотрения таких дел (приме­ры: Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 11 апреля 2017 года по делу № А65-79/2017, в котором в качестве специалиста выступает третье лицо - МБУ «Ин­ститут Казгражданпроект», Решение Арбитражного суда г. Москвы от 28 мая 2018 года по делу № А40-5077/18 64- 38, Постановление 17 Арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2018 г. по делу № А60-40960/2017, Поста­новления Арбитражного суда Московского округа от 09 ян­варя 2018 года по делу № А40-83040/2016, Решение Арби­тражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02 июня 2016 года по делу № А56-6623/2016) позволяет сделать вывод о том, что заключения специ­алистов используются часто, специалистов привлекают для участия в судебном процессе. В заключении специа­листа могут быть даны ответы на вопросы об обоснован­ности госзакупок, НМЦК, суммы контракта, определены количественные и качественные характеристики товара, работ или услуг, приводятся факты, общеизвестные специ­алистам конкретной сферы знаний, в рамках которой осу­ществляется процедура закупки. Такими общеизвестными или широко известными могут быть опубликованные ма­териалы и данные (например, статистические данные госу­дарственных служб статистики, различные статистические сборники, в которых представлены данные для проведения расчетов и внесения корректировок в рамках стоимостной оценки [Справочники, 2018; Оценщики и эксперты, [б.г.]], [Проверка, 2018], широко применяемые специалистами в сфере оценочной деятельности). Инструмент имеет хоро­ший потенциал применения как в сфере закупки товаров, которые находятся в свободной продаже или оборот ко­торых ограничен, так и имеющих ограничения на оборот [Гражданский кодекс, 1994, ст. 129].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Все основные положения заключения специалиста це­лесообразно закрепить в качестве типовых требований, это обеспечит единообразие и ускорит процесс документооборо­та. При подготовке заключений специалистов стоит учиты­вать специфику сферы закупок и деятельности участников, применять к ним методы группировки по характеристикам объектов закупок и сфер, актуализировать их в соответствии с изменениями законодательства и условий экономической обстановки.

Совершенствование законодательства и расширение сфе­ры компетенции контролеров (не только проверка правиль­ности документооборота, его полноты и соблюдения сроков, но и формирование юридически значимых, обосновательных документов в части определения НМЦК и итоговой сум­мы контракта) позволят повысить качество и эффективность проверок, предотвратить закупки по завышенным ценам.