Перекрестное субсидирование в электроэнергетике. Каков предел роста?

АНАЛИЗ ТЕКУЩИХ ТЕНДЕНЦИЙ

Сегодня средневзвешенные цены на электрическую энергию для прочих потребителей в России в среднем на 30% выше, чем для населения, что противоре­чит экономическим принципам формирова­ния соответствующих цен [Золотова И.Ю., 2017; Линдер Н.В., Трачук А.В., 2017]. Прочие потребители (в основном крупные промышленные предприятия) несут допол­нительную тарифную нагрузку, оплачивая часть стоимости электроэнергии, постав­ляемой населению (механизм перекрест­ного субсидирования») [Трачук А.В., Лин­дер Н.В., ЗубакинВ.А. и др., 2017].

С 2004 года объем перекрестного субси­дирования между группами потребителей вырос в четыре раза (с 69 млрд руб. до 283 млрд руб. без НДС), наблюдались периоды замедления/сокращения темпов роста вели­чины перекрестного субсидирования и су­щественного увеличения соответствующих объемов (рис. 1):

• 2004-2006 годы - превышение тем­пов роста цен на электроэнергию для населения над темпами роста цен для прочих потребителей позволило сократить объемы перекрестного суб­сидирования (в реальных ценах);
• 2007-2011 годы - дальнейшее су­щественное (более чем на 5 п.п.) опережение темпов роста тарифов для прочих потребителей над ростом цен на электроэнергию для населения привело к резкому увеличению объе­мов перекрестного субсидирования - почти в два раза за пять лет;
• 2012-2017 годы - тенденции последних пяти лет (не­значительные отличия по темпу роста розничных цен на электроэнергию для рассматриваемых категорий потребителей) не приводят к решению проблемы пе­рекрестного субсидирования.

Для сокращения объемов перекрестного субсидирования необходимо, чтобы розничные (конечные!) цены на элек­троэнергию для населения росли опережающими темпами по сравнению с ценами для прочих потребителей.

Начиная с 2017 года в прогноз социально-экономическо­го развития, который готовит Минэкономразвития России на три года, включены параметры, отражающие перспектив­ный рост электросетевых тарифов для населения и для про­чих потребителей, индексы изменения платы граждан за коммунальные услуги. Из прогноза исключены показате­ли прогнозных изменений конечных цен на электроэнергию для населения.

Прогнозом предусмотрен опережающий с 2017 года темп роста (на 2 п.п.) сетевых тарифов на электроэнергию для насе­ления по сравнению с сетевыми тарифами для прочих потре­бителей. Таким образом, задан целевой вектор, направленный на ликвидацию (сокращение) перекрестного субсидирования [Прогноз социально-экономического развития].

С учетом особенностей ценообразования для населе­ния¹ [Прогноз, [б.г.]] обозначенные параметры прогноза не могут быть достигнуты. Дополнительным препятствием оказывается ограничение по темпам роста платы граждан за коммунальные услуги (не выше 4%), которое является индикатором для предельной индексации конечного тарифа для населения. Рост цен на оптовом рынке электроэнергии (мощности) превышает инфляционные темпы (в связи с ре­ализацией договоров о представлении мощности), а значит, прирост сетевого тарифа для населения по факту может быть ниже не только обозначенных в прогнозе параметров, но и ниже 4% как ориентира. За 2016 год при одинаковых па­раметрах прироста сетевого тарифа для населения и прочих потребителей (в соответствии с прогнозом - 7,5%) темпы роста розничных цен на электроэнергию для прочих потре­бителей сложились выше аналогичных показателей для на­селения [Ассоциация, [б.г]].

Для того чтобы обеспечить прозрачность в решении за­дач по сокращению перекрестного субсидирования (с уче­том особенностей ценообразования на электрическую энергию для населения), необходимо включить в прогноз показатель «рост регулируемых (конечных) тарифов для на­селения» (как было до 2017 года), предусмотрев опережаю­щие темпы роста по сравнению с прочими потребителями [Долматов И. А., Золотова И.Ю., Маскаев И. В., 2017].

Помимо дифференциации темпов изменения тарифов для рассматриваемых групп потребителей на динамику объ­емов перекрестного субсидирования также влияет различие в темпах роста элекгропотребления для населения и прочих групп потребителей. По оценкам Минэнерго России и ряда экспертов (см., например: [Трачук А. В., 2010; Селляхова О., 2012; Володин Ю.В., Линдер Н. В., 2017; Трачук А. В., Лин­дер Н.В., 2017]), тенденции последних лет, характеризую­щиеся превышением темпов роста электропотребления на­селением по сравнению с прочими потребителями (рис. 2), сохранятся на ближайшие годы, что при прочих равных ус­ловиях приведет к росту объемов перекрестного субсидиро­вания в перспективе (на рис. 3 показана неизменность тари­фов на электроэнергию для населения, ежегодный прирост элекгропотребления - 1,5%).

ОЦЕНКА ДОПУСТИМОГО УРОВНЯ ПЕРЕКРЕСТНОГО СУБСИДИРОВАНИЯ

Рассматривая проблему перекрестного субсидирования, необходимо учитывать текущий уровень розничных цен на электроэнергию для промышленных предприятий (кото­рые сегодня несут нагрузку по перекрестному субсидирова­нию), предельный допустимый уровень роста цен для дан­ных потребителей (особенно для крупных энергоемких потребителей, для которых цена на электроэнергию является существенным фактором, влияющим на конкурентоспособ­ность продукции). В качестве эталона такого предела могут выступать розничные цены на электроэнергию для анало­гичных потребителей в Европе (рис. 4).

Как показал анализ цен на электроэнергию для промыш­ленного сектора в странах со схожей структурой бытово­го и промышленного потребления электроэнергии (Бель­гия, Германия, Финляндия, Румыния), есть возможность увеличить цены на электроэнергию для промышленно­сти в среднем по России не более чем в 1,4 раза от уров­ня 2016 года, или до 4,2 руб./кВт ч (при этом потенциал роста тарифов для населения существенный; фактический тариф на электроэнергию для населения в 2016 году соста­вил 2,4 руб./кВт ч без НДС, для прочих потребителей - 3,1 руб./кВт ч) [Eurostat, [б.г.]].

Итак, текущий уровень перекрестного субсидирования в целом по России условно допустим с точки зрения тариф­ной нагрузки на промышленных потребителей. В ряде субъ­ектов Российской Федерации действующие тарифы на элек­троэнергию для промышленных потребителей близки или превышают предельный уровень-4,2 руб/кВт ч (напри­мер, Республика Алтай, Костромская область, Архангель­ская область), и дальнейший рост цен для данной группы потребителей (в том числе в связи с нагрузкой по перекрест­ному субсидированию) может привести к тому, что крупные потребители перейдут на альтернативные источники элек­троснабжения или сократят объемы производства, снизят­ся их конкурентные позиции и финансовая устойчивость (см., например: [Ховалова Т.В., 2017; Трачук А.В., 2011а, б; РяпинИ., 2013]).

При сохранении действующей практики включения дан­ных объемов в цены на электроэнергию для прочих потре­бителей дальнейший рост перекрестного субсидирования в электроэнергетике приведет к существенному росту тариф­ной нагрузки для промышленных предприятий в перспекти­ве (для последних уровень цен к 2026 году может превысить аналогичные показатели европейских стран в большинстве регионов России при прочих равных условиях).

ПЕРЕКРЕСТНОЕ СУБСИДИРОВАНИЕ: МЕТОДОЛОГИЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ

Расчет величины перекрестного субсидирования суще­ственно зависит от того, как определять экономически обо­снованную цену для тех или иных категорий потребителей. Даже при неизменности цен, по которым осуществляются фактические расчеты за электроэнергию и сопутствующие услуги, изменение законодательства, регламентирующего порядок расчета экономически обоснованной цены, может привести к увеличению или сокращению перекрестного суб­сидирования (например, при изменении количества уровней напряжения или порядка формирования числа часов исполь­зования мощности для различных тарифных групп).

Объективно невозможно однозначно и достоверно опре­делить издержки отрасли, связанные с поставкой электро­энергии каждому конкретному потребителю (за исключени­ем случаев автономного энергоснабжения). В общей энер­госистеме практически все оборудование задействовано в энергообеспечении всей совокупности потребителей одно­временно. Сама энергосистема спроектирована по принци­пу минимизации совокупных издержек всех пользователей (причем не только электрической, но и тепловой энергии) [Долматов И., Золотова И., 2015]. Таким образом, невоз­можно определить состав оборудования (и, как следствие, издержек), обоснованный с позиции энергоснабжения кон­кретного потребителя. Если попытаться провести моделиро­вание для определенной категории (группы) потребителей, неизбежно возникает проблема обоснования той или иной классификации потребителей (например, каковы объек­тивные отличия в объеме инфраструктуры, необходимой для снабжения домохозяйства и малого магазина? Ela каком основании при ценообразовании регулятор не делает разли­чий для домохозяйств, расположенных на большом расстоя­нии друг от друга и на разном расстоянии от генерирующего объекта в рамках одного субъекта Российской Федерации? и т.д.).

В силу описанных выше особенностей расчета существу­ют различные оценки объемов перекрестного субсидирова­ния в электроэнергетике (от 220 до 400 млрд руб.).

Решение проблемы перекрестного субсидирования, оказывается, зависит от совершенствования методологи­ческой базы. Цифровизация процессов управления и оп­тимизация работы на рынках электроэнергии (мощности) открывают возможности для детализации ценообразования и учета специфических условий поставки электроэнергии (резервирование мощности, учет категории надежности, индивидуализация тарифного меню розничных потре­бителей) [Трачук А. В., Линдер Tl. В., 2018; Дзюба А. П., Соловьева И.А., 2018]. Указанное обстоятельство может существенным образом повлиять на методологию расчета перекрестного субсидирования и на его величину. Таким образом, предстоит актуализировать соответствующие оценки величины перекрестного субсидирования с учетом различных инициатив по внесению изменений в методоло­гию расчета тарифов.

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОКРАЩЕНИЮ ПЕРЕКРЕСТНОГО СУБСИДИРОВАНИЯ

При определении прогнозной динамики сокращения пе­рекрестного субсидирования необходимо, чтобы одновре­менно выполнялись следующие условия:

• опережающие темпы роста тарифов для населения;
• отсутствие существенного давления темпов роста та­рифов для населения на уровень инфляции);
• рост цен для прочих потребителей в целом за прогноз­ный период не более чем в 1,4 раза (с учетом дей­ствующего курса «евро/рубль»), или до 4,2 руб./кВт ч от уровня 2016 года (с дальнейшем существенным за­медлением темпов роста);
• компенсация совокупных необходимых обоснованных издержек отрасли (рост выручки суммарно по всем группам потребителей должен соответствовать увели­чению соответствующих затрат).

На рис. 5 представлен прогноз розничных цен на элек­троэнергию для населения, прочих потребителей и объемов перекрестного субсидирования, сформированный с учетом следующих сценариев:

• ежегодный прирост элекгропотребления населением - 1,5%, прочими потребителями - 0,5%;
• ежегодный прирост цен (тарифов) на электроэнергию для населения - 6%, для прочих потребителей - 3% (сценарий индексации «инфляция минус»);
• ежегодная индексация расчетного экономически обосно­ванного тарифа на электроэнергию для населения на 3%.

Вклад прироста тарифов на электроэнергию для населе­ния в размере 6% в индекс потребительских цен составит 0,075 п.п., то есть не окажет существенного инфляционного давления.

При заданных сценариях расчетов до 2025 года уровни цен на электроэнергию для населения и прочих потребите­лей будут сближаться, начиная с 2025 года тарифы для насе­ления превысят уровни розничных цен на электроэнергию для прочих потребителей; к 2028 году объем перекрестного субсидирования сократится до 234 млрд руб. (на 49 млрд руб. за 10 лет)

В целевой модели ценообразования на электрическую энергию механизм перекрестного субсидирования должен быть полностью исключен (объем перекрестного субсидиро­вания сведен к нулю): средний уровень тарифов на электри­ческую энергию для населения должен покрывать реальные издержки по производству, передаче и распределению энер­гии данной группе потребителей. Для поддержки малоиму­щих граждан необходимо использовать механизм адресной поддержки, в том числе предусмотренный в рамках действу­ющего законодательства инструмент поддержки по оплате коммунальных услуг.

Как показывают модельные расчеты, при рассматрива­емых сценариях и выполнении указанных условий суще­ственного сокращения объемов перекрестного субсидирова­ния можно достичь к 2036 году (рис. 6).

В соответствии с нормативными правовыми актами к 2022 году предусмотрено поэтапное снижение объемов перекрестного субсидирования до оптимального уровня, равного субсидированию наименее обеспеченных домохо­зяйств (в ценах 2012 года составляет около 45-50 млрд руб. примерно для 30% домохозяйств) [Распоряжение 2013]. В рассматриваемых сценариях данный уровень может быть достигнут не ранее 2032 года. Для выполнения указанных целевых параметров необходимо, чтобы ежегодно тарифы на электроэнергию для населения росли интенсивнее (при­рост не менее 10% в год).

ВЫВОДЫ

1. В целевой модели ценообразования на электрическую энергию механизм перекрестного субсидирования должен быть полностью исключен.
2. Необходимо вернуть существовавшую до 2017 года практику - включить в прогноз социально-экономического развития России показатель «рост регулируемых (конечных) тарифов для населения», предусмотрев опережающие темпы роста по сравнению с ценами для прочих потребителей.
3. Рекомендуемый ежегодный прирост тарифов на элек­троэнергию для населения в целях сокращения перекрест­ного субсидирования составляет 6%. При определении допустимого уровня перекрестного субсидирования (на пе­реходном этапе к целевой модели) следует исходить из пре­дельной тарифной нагрузки на промышленных потребите­лей; в качестве эталона допустимо принять розничные цены на электроэнергию для аналогичных потребителей в Европе (для промышленных потребителей в среднем по России воз­можное увеличение тарифов на электроэнергию составляет 1,4 раза от уровня 2016 года).
4. Оценку величины перекрестного субсидирования можно корректировать в результате изменения методологии расчета экономически обоснованных тарифов. Учитывая различные инициативы по внесению изменений в методоло­гию расчета тарифов, следует актуализировать соответству­ющие оценки величины перекрестного субсидирования.