Методы оценки эффективности деятельности региональных органов власти в интеграционных объединениях

Повышение эффективности деятель­ности органов государственной власти в современном обществе яв­ляется одной из задач управления со­циально-экономическими системами. При этом оценка эффективности дея­тельности властных структур представ­ляет собой сложный и противоречивый процесс.

Проблема эффективности управлен­ческой деятельности хорошо изучена в литературе [Азжеуров В., 2007; Ата­манчук Г В., 2010; Эффективность 1998; Горфинкель В.Я., Швандар В. А., 2007; Добролюбова Е. И., 2016; Егоршин А. П., Гумерова Г. И., Филимонова С. Г, 2006; Райзберг Б. А., 2010; Слезингер Г. Э., 2001 Турчинов А. И., 2003 и др.].

Разработаны и используются различ­ные критерии и показатели, проведен анализ применяемых мировых практик и методов оценки эффективности и ре­зультативности государственного управ­ления, эффективности деятельности государственных гражданских служа­щих [Амбросов Н. В., 1998; Божья-Во- ля А. А., 2012; Валинурова Л. С., Евту­шенко Е. В., Исхакова Э. И. и др., 2012; Воронина Л. И., 2010; Нагимова А. М., 2009; Самаруха В. И., 2000; Шелкопля- сова Г. С., Шелкоплясов А. Д., 2009; Штульберг Б. М., Введенский В. Г., 2000 и др.].

Тем не менее экономико-географи­ческих исследований по данной тема­тике недостаточно, и, как правило, они посвящены мониторингу территори­альной эффективности государственно­го управления [Зубаревич Н. В., 2010; Сафиуллин Р Г., Егоров А. С., 2014; Ту­ровский Р. Ф., 2013]. Не были выделены особенности оценки эффективности деятельности региональных органов власти в интеграционных объединени­ях. В рамках конкретного государства оценка эффективности деятельности актуальна в контексте обеспечения его развития в будущем. Если же государ­ство становится частью более крупно­го образования, оно должно учитывать аспекты совместного существования.

В настоящем исследовании опреде­ляются методы оценки эффективности деятельности региональных органов управления в Союзном государстве Рос­сии и Беларуси.

Относительно Союзного государ­ства деятельность региональных ор­ганов власти заключается в развитии определенных территориальных об­разований - областей в составе Респу­блики Беларусь и республик, областей и краев в составе Российской Федера­ции. Так, в Республике Беларусь всего 6 административно-териториальных единиц (областей), в Российской Федерации их 46, кроме того, выделена автономная об­ласть, автономные округа (табл. 1).

При примерно одинаковом понимании прин­ципов управлении есть разница по количеству и финансово-экономическим параметрам муни­ципальные образований.

Дифференциация административных еди­ниц значительна не только по составу, площади, но и по численности населения. Приведем дан­ные на 1 января 2016 года. В Республике Беларусь 1 город с населением более 1 млн человек и 13 го­родов, где насчитывается свыше 100 тыс. человек; так, в Минске - 1960 тыс. чел., в Гомеле - 521 тыс. чел., в Могилеве - 378 тыс. чел., в Витебске - 369 тыс. чел., в Гродно - 366 тыс. чел., в Бресте - 340 тыс. чел., в Бобруйске - 218 тыс. чел., в Барано­вичах - 179 тыс. чел., в Борисове - 144 тыс. чел., в Пинске - 138 тыс. чел., в Орше - 117 тыс. чел., в Мозыре - 112 тыс. чел., в Солигорске -107 тыс. чел., в Новополоцке - 102 тыс. чел.

На территории Российской Федерации на 1 ян­варя 2016 года насчитывалось 15 городов-милли- онников: Москва (12,3 млн чел.) Санкт-Петербург (5,2 млн чел.), Новосибирск (1,6 млн. чел.), Екате­ринбург (1,4 млн чел.), Нижний Новгород (1,3 млн чел.), Казань (1,2 млн чел.), Челябинск (1,2 млн чел.), Омск (1,2 млн чел.), Самара (1,2 млн чел.), Ростов-на-Дону (1,1 млн чел.), Уфа (1,1 млн чел.), Красноярск (1,1 млн. чел.), Пермь (1,0 млн чел.), Воронеж (1,0 млн чел.), Волгоград (1,0 млн чел.).

В данном сравнении видно, что в Республике Беларусь по сложности управления большинство муниципалитетов отличаются от муниципали­тетов в Российской Федерации более чем на 2-3 порядка.

В рамках исследования были определены ключе­вые параметры, которые являются целевыми для раз­вития и существования Союзного государства:

• внутренняя неоднородность развития регио­нов в России и Беларуси;
• разное политическое устройство: федератив­ная и унитарная республики;
• отсутствие опыта управления агломерациями в Беларуси.

Развитие экономики регионов предъявляет высокие требования к качеству управления. Важ­ное значение приобретает совершенствование методов оценки эффективности деятельности региональных органов власти, поскольку именно с ними связываются большие резервы роста эф­фективности экономики региона. В управлении экономическим развитием региона целесообразно применение динамических экономико-математи­ческих моделей, способных учесть изменчивость условий внешней и внутренней среды [Абра­мов Р А., Лукьянова М. Н., 2015]. Современные экономико-математические модели имеют дина­мический характер и большую размерность. Та­кие модели описывают существенные экономи­ческие взаимосвязи и экономические процессы в их развитии во времени. При моделировании возникают ситуации, когда построенные модели, несмотря на соответствие моделируемому объек­ту, оказываются противоречивыми, то есть не до­пускают построения целевого или оптимального управления. Возможны различные причины воз­никновения противоречи­вости: не совме стимость накладываемых ограниче­ний, разнородность систем, рассматриваемых в рамках одного объекта, и, как след­ствие, противоречивость целей. В таком случае вы­явление узких мест, опреде­ляющих противоречивость модели, порождаемую, на­пример, несоответствием целей и наличных ресур­сов управления, становит­ся нетривиальной задачей.

Несомненно, необходим анализ как для пересмо­тра текущей модели, так и для ее коренного изме­нения. Отдельной важной и актуальной задачей ста­новится оценка дополни­тельных ресурсов, необходимых для приведения модели к состоянию совместимости.

Сегодня в Российской Федерации существует ряд нормативных документов, предназначенных для оценки эффективности деятельности феде­ральных, региональных и муниципальных органов власти, практически в каждом субъекте Федера­ции есть своя методика оценки уровня социаль­но-экономического развития. Для того чтобы оце­нить эффективность деятельности региональных органов власти, утвержден перечень из 43 пока­зателей, в том числе данные социально-экономи­ческой статистики (объем валового регионально­го продукта, уровень безработицы, доля расходов консолидированного бюджета региона на финан­сирование услуг социальной сферы и т.п.), инфор­мационная открытость органов исполнительной власти субъекта Федерации, удовлетворенность населения их деятельностью [Указ, 2007]. В даль­нейшем был утвержден перечень из 239 дополни­тельных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [Постановле­ние, 2009]. Со временем в перечень для оценки эффективности были внесены показатели, свя­занные с энергосбережением и энергоэффектив­ностью (энергоемкость валового регионального продукта, удельная величина потребления энер­гетических ресурсов на одного человека и др.) [Указ, 2010]. В соответствии с данным указом общее число показателей для оценки эффективно­сти деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ достигло 48. По итогам 2010 года Министерством регионального развития подго­товлен доклад об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации (в качестве базового периода был принят 2007 год) [Указ, 2007; Постановле­ние, 2009]. В докладе учитывались 74 показателя, с их помощью описаны экономическое развитие, здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и жилищное строительство, дорожное хозяйство, обеспечение безопасности граждан и организация государственного управления, энергосбережение и повышение энергетической эффективности, ох­рана окружающей среды.

Показатель эффективности деятельности орга­нов исполнительной власти субъекта Федерации рассчитывался как сумма значений показателей результативности деятельности органов исполни­тельной власти субъекта Федерации, т. е. опреде­лялся общий показатель, который состоит из сум­мы показателей результативности, показателей эффективности расходования бюджетных средств и оценки населением результатов деятельности ор­ганов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по каждой из перечисленных сфер.

На функционирование экономической систе­мы региона влияет большое количество различ­ных факторов, которые не всегда можно описать формально. На практике часто используют мето­ды обработки информации на входе (суждений специалистов) путем присвоения ей экспертом значения или экспертной оценки [Деревянко С. В., Абрамов Р. А., 2014].

Метод анализа иерархии оценивает каждый вариант решения по всем критериям низкого уровня. Затем эти оценки сворачиваются в одну общую, для чего используются веса критериев для каждого уровня. Определяется доля каж­дой альтернативы, после чего определяется та или иная альтернатива.

Метод простого ранжирования заключается в том, что лицо, принимающее решение, распо­лагает критерии в порядке их приоритетности (по рангам). Ранг обозначается цифрами от 1 до n, где n - количество рангов. Сумма рангов ΣSn при этом будет равна сумме чисел натурального ряда: Sn = n (n + 1).

В рамках исследования был проведен анализ значимости факторов с помощью метода ранжи­рования, основанного на балльной оценке влия­ния фактора, и с учетом весовых коэффициентов Фишберна.

По нашему мнению, существуют основные факторы, влияющие на принятие решений отно­сительно стратегии экономического развития ре­гиона и характеризующие эффективность управ­ления региональных органов власти:.

• Внешняя привлекательность региона:

о доля предприятий на рынке;

о объемы экспорта-импорта товаров;

о объемы экспорта-импорта услуг;

о емкость и доступность национального рын­ка сбыта товаров, производимых в регионе;

о емкость и доступность экспортных рынков сбыта товаров, производимых в регионе;

о количество товарных бирж;

о темпы промышленного производства;

о финансовые результаты предприятий до на­логообложения по регионам;

о налоговый климат (уровень налоговой на­грузки);

о уровень инфляции;

о коэффициент покрытия экспортом импорта;

о темпы роста (снижения) прибыли прибыль­ных предприятий от обычной деятельности до налогообложения;

о темпы роста (снижения) убыточных пред­приятий от обычной деятельности до нало­гообложения;

о валовая добавленная стоимость по видам экономической деятельности;

о уровень рентабельности операционной дея­тельности предприятий;

о уровень экономической активности населения;

о демографическая ситуация в регионе;

о уровень жизни населения;

о доходы населения;

о научная и инновационная деятельность;

о научно-техническая деятельность;

о доля инновационных предприятий;

о состояние производственных мощностей предприятий;

о объем розничного товарооборота предпри­ятий;

о объемы оборота розничной торговли;

о объем реализованной продукции (работ, услуг);

о увеличение (снижение) покупательной спо­собности потребителей продукции;

о индекс потребительских цен (ценовая поли­тика);

о развитие транспортной инфраструктуры;

о располагаемый доход населения в регионе;

о расходы населения (всего);

o расходы населения на покупку товаров;

о расходы населения на оплату услуг;

о расходы населения на обязательные пла­тежи и добровольные взносы;

о средние цены реализации сельскохозяй­ственной продукции;

о численность населения;

о состав экономически неактивного насе­ления;

• Текучесть трудового ресурса в регионе:

о уровень безработицы населения;

о уровень заболеваемости;

о динамика движения работников;

• Трудовой ресурс региона и величина за­трат на него:

о уровень покупательной способности на­селения;

о доля населения со среднедушевыми эк­вивалентными денежными доходами в месяц ниже прожиточного минимума;

о обеспеченность населенных пунктов во­дой и газом;

о технологии, связанные с осуществлени­ем регистрации граждан, ищущих рабо­ту;

о количество инновационно активных предприятий в промышленности по на­правлениям инновационной деятельно­сти;

о количество изобретений работников, за­нятых в экономике;

о количество активных предприятий;

о количество субъектов хозяйствования;

о количество домохозяйств; доля убыточ­ных предприятий;

о оптовый и розничный товарооборот;

о деятельность предприятий сферы услуг;

о уровень развития предпринимательской деятельности;

о уровень развития природно-рекреацион­ных ресурсов;

о финансовые ресурсы предприятий;

о расходы на персонал на предприятиях;

о прямые материальные расходы, связан­ные с неэффективной рабочей силой;

о уровень заработной платы работников;

о затраты на ресурсы домохозяйств;

о индексы реальной заработной платы;

о задолженность по выплате заработной платы;

о спрос на рабочую силу и ее предложе­ние;

о социальная защита, социальное обеспе­чение населения и здравоохранение;

о затраты на трудоустройство зарегистриро­ванных безработных;

о уровень приема и выбытия работников;

о обучение и подготовка персонала; перепод­готовка специалистов, повышение квалифи­кации работающих;

о внутренние текущие затраты на научные и научно-технические работы, выполнен­ные собственными силами научных органи­заций;

о специалисты высшей квалификации, заня­тые в экономике;

о численность специалистов, которые выпол­няют научные и научно-технические работы;

• Эффективность капиталовложений (инве­стиций):

о темпы изменения промышленного произ­водства;

о использование вторичного сырья и отходов производства;

о доля незавершенных строительных объек­тов в общем количестве начатых строитель­ных объектов;

о объемы имеющихся заказов на производ­ство продукции;

о конкурентоспособность продукции на вну­треннем и внешних рынках;

о чистая прибыль (убыток) крупных и сред­них предприятий;

о стоимость основных средств по регионам;

о степень износа основных средств по регио­нам;

о оборотные активы по видам экономической деятельности;

о внеоборотные активы по видам экономиче­ской деятельности;

о текущие обязательства по видам экономи­ческой деятельности;

о капитало- или фондоотдача;

о лаг капитальных вложений;

о уровень обеспеченности населения необхо­димыми материальными благами и услуга­ми;

о фактическое индивидуальное конечное по­требление по источникам финансирования;

о степень удовлетворенности населения;

о уровень образованности населения (квали­фицированная рабочая сила);

о уровень затрат на технологические иннова­ции;

о научно-технические разработки и услуги;

о приобретение научно-исследовательских разработок;

о приобретение машин, оборудования и про­граммного обеспечения;

• Объем валового регионального продукта:

о объем реализованной продукции (товаров, услуг) предприятий;

о объем реализованной инновационной про­дукции, которая является новой только для предприятия;

о индекс объема сельскохозяйственного про­изводства;

о доля объема реализованной продукции (ра­бот, услуг) субъектов малого предпринима­тельства в общем объеме реализации соот­ветствующего продукта о товарная структура импорта региона;

о товарная структура экспорта региона (объ­емы внешней торговли);

о коэффициент маневренности капитала; о коэффициент оборачиваемости капитала;

о коэффициент загрузки капитала; о показатель финансового левериджа;

о индекс постоянного актива;

о занятость населения по видам экономиче­ской деятельности;

о социально-трудовые отношения на произ­водстве (коллективные трудовые споры, за­бастовки);

о количество занятых работников на пред­приятиях - субъектах хозяйствования;

о количество наемных работников на пред­приятиях - субъектах хозяйствования;

о освоение предприятиями новых видов про­дукции;

о приобретение других внешних знаний;

о уровень развития инновационных технологий;

• Способность региона выплачивать кредит по взятым обязательствам:

о емкость собственного рынка сбыта товаров, производимых в регионе;

о доступность собственного рынка сбыта то­варов, производимых в регионе;

о объем реализованной инновационной про­дукции которая является новой для рынка;

о индексы объемов выполненных строитель­ных работ;

о объем новых заказов на производство про­дукции по отдельным видам деятельности перерабатывающей промышленности;

о отток прямых иностранных инвестиций из регионов;

о объемы прямых иностранных инвестиций (акционерный капитал);

о капитальные инвестиции;

о капитальные инвестиции в жилищное стро­ительство;

о коэффициент самостоятельности; о коэффициент дотационности;

о уровень и темпы погашения (покрытия) кредиторской задолженности;

о удельный вес убыточных предприятий;

о доходы и расходы населения;

о снижение уровня налогового и администра­тивного давления на субъекты хозяйствова­ния;

о эффективность правовой и социальной ин­фраструктуры;

о рост уровня квалифицированной рабочей силы;

о внедрение прогрессивных технологических процессов в промышленности;

о освоение инновационных видов продукции в промышленности;

о рыночное внедрение инноваций;

о влияние на производство достижений нау­ки;

о экспорт технологий и услуг технического характера;

о выдача патентов на изобретения.

Предложенный перечень показателей отража­ет подавляющее большинство факторов, характе­ризующих процесс управления развитием региона c учетом специфики конкретной экономической ситуации. По нашему мнению, использование приведенных групп экономических показателей является обязательным в моделировании эконо­мического развития региона. Система факторов (показатели, входящие в группы) может быть рас­ширена или сужена, подвергнуться частичной замене (например, берутся показатели, удобные для исследователя или лица, принимающего ре­шения) в зависимости от поставленной конкрет­ной задачи, ситуации и т. д. 

Учитывая взаимосвязи между экономиче­скими процессами и другими сферами функци­онирования региона, предлагаем анализировать экономическую систему региона в соответствии с подгруппами факторов: рыночными, финансо­выми, социальными, технико-технологическими. Каждая подгруппа детализируется рядом факто­ров (показателей), влияющих на экономическую систему региона и процессы формирования веса соответствующего обобщенного коэффициента.

К моделям на основе интеллектуальных техно­логий относятся и экспертные системы, которые предназначены для решения неформализованных задач, но требуют существенных усилий и затрат на создание баз знаний, что также делает их прак­тически не применимыми в ситуациях, с кото­рыми не встречались эксперты, составляющие базу знаний. При этом экспертная система сама не способна распознать ситуацию, где исполь­зуемые знания могут привести к методической ошибке. Экспертные системы не способны к са­мообучению и без обновления баз знаний быстро теряют актуальность. Среди недостатков эксперт­ных систем следует отметить высокую стоимость сопровождения, которая зачастую превосходит стоимость создания, и низкий уровень повторной используемости. В то же время решения эксперт­ных систем могут быть объяснены пользователю на качественном уровне.

В качестве выводов и рекомендаций исследова­ния можно предложить следующие рекомендации:

1. Эффективность деятельности региональных органов власти следует оценивать по нескольким параметрам, общим для Союзного государства. Несмотря на то что пропорционально по своим правовым характеристикам регионы Российской Федерации и Республики Беларусь являются оди­наковыми, численность населения и сложность объекта управления показывают, что сложность в управлении различается даже не в рамках стати­стической допустимости, а на порядок. При этом каждый регион может выступать как самостоя­тельный экономический объект, несмотря на уни­тарную и федеративную формы устройства.
2. Существует ряд программ, которые опре­деляют экономическую интеграцию со стороны государства, но сами регионы укрепляют глав­ным образом текущие экономические отношения и тем самым формируют инфраструктуру для бо­лее глубокой межстрановой интеграции. Необхо­димо четко определить, что к таким территори­ям первично относятся приграничные регионы и регионы, ориентированные преимущественно на взаимодействие с зарубежными партнерами.
3. Для белорусской стороны будет важен опыт управления автономными образованиями и агломерациями. В настоящее время в Беларуси незначителен опыт формирования и управления соответствующими административными образо­ваниями. Государство уделяет более пристальное внимание развитию регионов и равномерному со­циально-экономическому становлению областей. Данный аспект государственной политики сле­дует признать перспективным и для Российской Федерации.
4. Для Российской Федерации целесообразно применять методики оценки эффективности ре­гиональных органов власти в контексте целост­ного развития территориальных образований, депрессивных территорий. Предлагаемая система оценки должна базироваться на более крупных, чем регион, структурах, например на федераль­ных округах. Подобная структурированность должна иметь твердую практическую основу и за­трагивать как комплексные показатели, так и ло­кальные, т. е. отражать разные уровни власти.
5. В связи с разницей при проектировании систем управления целесообразно выделять и взаимно применять соотнесенные шкалы и ин­тегральные показатели эффективности регио­нальных органов власти. Необходимо разработать единый критериальный показатель, который мо­жет в дальнейшем стать единым методом оценки и привести к тому, то опыт Союзного государства будет экстраполирован на ЕАЭС, т. е. единый по­казатель может использоваться даже при большой разнице административных структур. ЕАЭС яв­ляется более крупным интеграционным объеди­нением. Это приведет к равномерному развитию каждого участника интеграционного процесса. В отдаленной перспективе подобная оценка мо­жет стать критерием соответствия государства и отдельного региона для вступления в ЕАЭС по подобию Европейского Союза. Отработанные механизмы управления в Союзном государстве могут быть применены в ЕАЭС и, возможно, в других интеграционных объединениях.