СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ КАК СРЕДСТВО ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ

Постановка проблемы

Таможенный контроль, в рамках которого от­слеживаются финансовые потоки, обусловлен­ные перемещением товаров и физических лиц через таможенную границу страны, является на­правлением государственного финансового кон­троля, которое активно развивается. Проблема­тикой таможенного контроля занимались такие ученые, как Е. Ю. Барышникова, О. В. Гречкина, И. И. Иванча, И. А. Калашникова, Г. О. Олищук, А. В. Шпилевая, Т. Ю. Юркин и др. Его эффектив­ность рассматривается во многих исследованиях, тем не менее нельзя сказать, что этот вопрос до­сконально изучен. Для развития государственного финансового контроля, который осуществляется таможенной службой как администратором до­ходов бюджета, используются как имеющиеся организационные резервы, так и новые формы ор­ганизации и обеспечения финансового контроля. К последним можно отнести использование си­стемы анализа и управления рисками, внедрение электронного декларирования и единой межве­домственной автоматизированной системы сбора, хранения и обработки информации, необходимой при осуществлении контроля внешнеторговой де­ятельности. Актуальным направлением развития государственного финансового контроля является совершенствование таможенного администриро­вания.

Совершенствование системы таможенного контроля

Всемирная таможенная организация считает таможенный контроль показателем успешного развития таможенной службы. Для результатив­ности ее деятельности необходимо современное законодательство, новейшие информационные технологии, передовые технологии оформления, развитая инфраструктура и высококвалифициро­ванные кадры.

Повышение роли таможни в обеспечении фи­скальных задач и пополнении доходов государ­ственного бюджета требует не только совершен­ствования контрольных процедур и повышения качества организации таможенного контроля, но и обустройства таможенных границ, содей­ствия развитию торговли, установления партнер­ских взаимоотношений с бизнесом, неуклонного соблюдения действующих законов и норматив­ных актов, унификации тарифов и таможенно­го законодательства, взаимодействия с другими государственными органами на национальном и международном уровнях [6]. Система регули­рования внешнеэкономической деятельности (ВЭД) направлена на обеспечение соблюдения та­моженно-тарифных и нетарифных мер, которые государство применяет для защиты жизни и здо­ровья населения, окружающей среды, животно­го и растительного мира, а также в целях защи­ты государственных экономических интересов. Сами методы таможенного регулирования также позволяют стимулировать развитие торгового со­трудничества государства и влиять на развитие его экономики [16].

Современное представление о контролиру­емой среде сбора бюджетных доходов в сфере внешнеэкономической деятельности предпола­гает обеспечение прозрачности в отношениях между таможенными органами и декларантами, упрощение и ускорение таможенных процедур в целях содействия внешней торговле. Таможен­ное законодательство базируется на положениях Киотской конвенции об упрощении и гармониза­ции таможенных процедур, международных до­говоров в рамках ВТО и Всемирной таможенной организации.

Таможенный контроль является одним из клю­чевых институтов таможенного права. Значение таможенного контроля обусловлено его направ­ленностью на защиту основной конституционной ценности - прав и свобод человека, а также непо­средственной связью с проблемами национальной безопасности [18]. Таможенный контроль являет­ся одним из важнейших мероприятий, осущест­вляемых таможенными органами. Последние интегрированы в комплексную многоуровневую систему государственного финансового контроля, реализуют функции администрирования нало­говых и неналоговых доходов государственного бюджета, валютного контроля, внутреннего кон­троля расходов бюджетных средств. Дальнейшее развитие финансового контроля в рамках тамо­женных правоотношений нацелено на обеспече­ние экономического процветания и благосостоя­ния общества [6].

Однако в экономической и юридической ли­тературе сущность таможенного контроля, его место и роль в таможенном деле, а также его со­ставляющие толкуются по-разному. Таможенный контроль - совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения со­блюдения национального, в том числе таможенно­го, законодательства и международных договоров государства, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы [11]. По мнению И. И. Иванчи [6], финансовый контроль за посту­плениями таможенных платежей является относи­тельно самостоятельным по отношению к другим видам финансового контроля и имеет определен­ные особенности. Сфера его применения отно­сительно узкая: если объектом государственного финансового контроля являются денежные от­ношения, возникающие при формировании и ис­пользовании финансовых ресурсов на всех уров­нях материального производства и сферы услуг, в различных звеньях финансовой системы, то объ­ектом контроля за поступлением таможенных платежей являются комплекс налоговых и нена­логовых отношений, их экономическая и правовая основа. При этом специфика таможенного дела порождает многообразие интегративных связей между участниками таможенных отношений и требует развитой информационно-коммуника­тивной инфраструктуры для обеспечения макси­мально полного и своевременного поступления доходов в государственный бюджет.

Действующее российское законодательство на­деляет таможенный контроль функцией исключи­тельно предупредительного, профилактического характера. Если при осуществлении таможенного контроля в действиях участника внешнеэконо­мической деятельности усматриваются призна­ки, указывающие на состав административного правонарушения за нарушение таможенного за­конодательства, используются другие положения таможенного законодательства. Принимаемые меры административного воздействия направле­ны на обеспечение соблюдения процессуального законодательства. В результате меры админи­стративного принуждения наделяются другими функциями, изменяется их применение, что имеет определенные юридические последствия. То есть они переходят совсем в другую категорию мер ад­министративно-правового принуждения - в меры обеспечения производства по делам об админи­стративных правонарушениях [7].

На наш взгляд, таможенный контроль не толь­ко обеспечивает выполнение требований к регу­лированию внешнеэкономической деятельности, но и защищает экономические интересы государ­ства в этой области. Инфраструктуру государ­ственного финансового контроля в таможенной системе обеспечивают правовые механизмы, за­ложенные в таможенном, налоговом, бюджетном и валютном законодательстве.

Основу деятельности таможенных органов, осуществляющих финансовый контроль, состав­ляют следующие принципы:

• общие принципы контроля (законность, объективность, независимость, гласность, ответ­ственность);
• организационные принципы деятельности контрольных органов (эффективность, результа­тивность, экономичность, системность, центра­лизация),
• специфические принципы осуществления государственного финансового контроля тамо­женными органами, прежде всего управление рисками, выборочность объектов контроля, стан­дартизация, координация и взаимодействие кон­тролирующих органов.

Системная практическая реализация данных принципов будет обеспечивать развитие контроля за движением финансовых потоков, возникающих в связи с осуществлением внешнеэкономической деятельности и обусловленных перемещением товаров и физических лиц через таможенную гра­ницу, прежде всего в связи с выполнением обяза­тельств перед бюджетом [5].

В Генеральном приложении к Киотской кон­венции, основному документу, содержащему тре­бования к методам и процедурам таможенного контроля, а также к их применению, сформули­рованы руководящие принципы, которые должны использовать национальные таможенные службы:

• стандартизация и упрощение процедуры та­моженного оформления;
• совершенствование технологий проведения таможенного контроля;
• максимальное использование информацион­ных технологий; установление отношений пар­тнерства между таможенной службой и торговым сообществом.

Предложен и механизм реализации принци­пов:

• максимальное использование автоматизиро­ванных систем;
• применение предварительно полученной информации для осуществления программы вы­борочного контроля; использование электронных средств передачи информации, публичное пред­ставление таможенных требований, законов, пра­вил и положений всем заинтересованным лицам;
• организация прозрачной системы рассмотре­ния заявлений по вопросам работы таможенной службы.

Специфика финансового контроля в тамо­женной сфере порождает многообразие инте­грационных связей и требует развитой инфор­мационно-коммуникативной инфраструктуры, предназначенной для создания целевых меха­низмов, обслуживающих контрольный процесс. Органы таможенной службы опираются на тамо­женное, налоговое, бюджетное и валютное зако­нодательство, используют современные техноло­гии, инструменты, формы, методы таможенного контроля, рычаги, инновации, организационные условия для обеспечения максимально полного и своевременного поступления доходов в бюд­жет. Следовательно, модель инфраструктурного обеспечения государственного финансового кон­троля, осуществляемого таможенными органами, должна быть структурирована в виде целевых блоков - аналитического, методического и орга­низационного - и явиться основой для разработки алгоритмов предметных направлений контроль­ных мероприятий [5].

Наиболее востребованными являются та­кие направления организации государственного финансового контроля, осуществляемого тамо­женной службой при выполнении функции ад­министратора доходов бюджета, как контроль таможенной стоимости, управление рисками, та­моженный контроль после выпуска товаров.

Контроль таможенной стоимости в техноло­гической схеме таможенного контроля товаров занимает центральное место. Правильное опре­деление таможенной стоимости и ее принятие является точкой отсчета, после которой осущест­вляются другие виды контроля: валютный, та­моженных платежей, статистический, досмотр товаров. Занижение таможенной стоимости явля­ется одним из самых значимых правонарушений с точки зрения обеспечения финансовой безопас­ности государства.

Действующее законодательство стран СНГ устанавливает сроки проведения таможенного контроля после выпуска товаров: Таможенный кодекс РФ - 1 год, Таможенный кодекс Беларуси - 3 года, таможенные кодексы Казахстана, Кыр­гызстана, Азербайджана, Узбекистана, Украины не определяют конкретного срока [4].

В настоящее время особое значение приоб­ретает вопрос осуществления властных полно­мочий таможенных органов в рамках контроля за товарами, содержащими объекты интеллек­туальной собственности: объекты авторского права; объекты смежных (с авторскими) прав; объекты прав на средства индивидуализации юридических лиц, товарные знаки, наименова­ния мест происхождения товаров, знаки обслу­живания.

Традиционно таможенный контроль за таки­ми товарами преследует несколько целей, в том числе:

• обеспечение поступления в государствен­ный бюджет сумм пошлин, налогов (стоимость прав за пользование объектами интеллектуальной собственности учитывается при определении та­моженной стоимости товаров);
• недопущение приостановления процессов создания объектов интеллектуальной собствен­ности на территории страны и их вовлечение в хозяйственный оборот, профилактика подрыва легального производства товаров, предотвраще­ние угрозы безопасности потребителей, подрыва авторитета государства и, следовательно, сниже­ния инвестиционной привлекательности страны.
• защита интересов правообладателей.

Как показывает практика, нарушения прав пользования объектами интеллектуальной соб­ственности в таможенной сфере могут быть связаны с физической подделкой (вместо одного товара, заявленного на упаковке, предлагается другой продукт), несанкционированным изготов­лением и ввозом/вывозом продукции, несанкци­онированной торговлей товаром (без получения на это прав производителя, так называемый па­раллельный импорт) [14, 18].

На практике из 10 форм таможенного контро­ля, предусмотренного Таможенным кодексом РФ, широкое применение получили только проверка документов, таможенный досмотр и таможенная ревизия. Другим формам контроля должностные лица таможенных органов не уделяют должно­го внимания, поэтому их удельный вес в право­применительной практике крайне незначителен. Практика применения всех форм таможенного контроля и создание базы аналитических данных на ее основе - необходимые условия эффективного использования всего арсенала административно­предупредительных мер по борьбе с нарушени­ями таможенных правил. Следовательно, дан­ная категория мер воздействия в неполной мере будет отвечать своему целевому назначению - профилактике правонарушений [7].

Таможенным кодексом РФ, вступившим в силу 1 января 2004 года, и подзаконными актами впер­вые предусмотрена таможенная ревизия как фор­ма таможенного контроля. Данное нововведение свидетельствует о смещении приоритетов тамо­женного контроля - от проверки товаров и транс­портных средств при их таможенном оформлении к проверке соответствующих документов и сведе­ний после выпуска таких товаров и транспортных средств (последующему таможенному контролю).

Под таможенной ревизией понимается про­верка факта выпуска товаров, а также достовер­ность сведений, указанных в таможенной де­кларации и иных документах, представляемых при таможенном оформлении, путем сопоставле­ния этих сведений с данными бухгалтерского уче­та и отчетности, счетами, другой информацией. Ревизии рассматриваются как действенная форма последующего финансового контроля, позволяю­щая выявить недостатки предварительного и те­кущего контроля.

Таким образом расширяется сфера таможен­ного контроля: теперь проверка товаров и транс­портных средств при их таможенном оформлении дополнена проверкой достоверности соответству­ющих документов и сведений (их полноты, истин­ного характера, правомерности получения) после выпуска таких товаров даже при отсутствии осно­ваний считать, что их обращение осуществляется с нарушением установленного таможенным зако­нодательством порядка.

Если сравнить таможенную ревизию с про­веркой финансово-хозяйственной деятельности, то существенным отличием является масштаб проверочных мероприятий. После таможенной ревизии не переходят к контролю за правильно­стью ведения финансово-хозяйственной деятель­ности подконтрольного объекта, а проверяют со­блюдение норм таможенного законодательства при перевозке товаров через таможенную грани­цу (например, факт выпуска товаров, достовер­ность сведений, указанных в таможенной декла­рации и других документах).

Методом проверки является сопоставление сведений, полученных при таможенном оформ­лении, с данными бухгалтерского учета и отчет­ности, со счетами и другой информацией, полу­ченной у проверяемого лица [8, с. 457]. В таком случае возможна формальная проверка правовых документов, проверка записей в регистрах бух­галтерского учета и отчетности, проведение ана­литических процедур, арифметические проверки расчетов и т. п. [3].

Во время таможенной ревизии таможенные органы могут знакомиться с любой производ­ственной, коммерческой, банковской информаци­ей декларантов и иных лиц, досматривать помеще­ния, проводить инвентаризацию товаров, изымать их и накладывать на них арест. Комплексный ха­рактер таможенной ревизии заключается в том, что при ее проведении можно использовать и дру­гие формы таможенного контроля (документаль­ный контроль, осмотр помещений, таможенный досмотр, проверку наличия идентификационных знаков и т. п.). Таможенную ревизию предлагает­ся рассматривать и как результат трансформации контроля после выпуска товаров, таможенного аудита, внешней проверки, проверки финансово­хозяйственной деятельности, постконтроля [17].

Особенностью таможенного контроля в це­лом и таможенных ревизий в частности является их проведение исключительно таможенными ор­ганами, что позволяет последним осуществлять свою деятельность на основе единого подхода, централизованного управления и соответствия таможенному законодательству. Таким образом, участникам внешнеэкономической деятельности гарантируется, что обременение их обязанно­стями, связанными с проведением таможенного контроля, не могут осуществлять другие органы государственной власти или лица [3].

Совершенствование структурно-функцио­нальной модели таможенной службы в рамках административной реформы позволило отказать­ся от весьма затратного сплошного финансового контроля внешнеэкономических операций, в ре­зультате чего увеличились скорость таможенного оформления и объемы платежей в бюджет [12].

В 2004 году Таможенный комитет РФ ввел в действие еще один эффективный механизм та­моженного контроля - систему управления ри­сками (СУР) - как приоритетного направления деятельности таможенных органов. Стратегия развития СУР осуществляется согласно универ­сальному международному принципу в сфере таможенного дела - «минимальному вмешатель­ству», одобренному ВТО и провозглашенному в Концепции развития таможенных органов РФ. Его суть - в соблюдении принципов избиратель­ности и достаточности таможенного контроля путем применения СУР [19]: оценивается вероят­ность нарушения таможенного законодательства при перемещении каждой товарной партии [12].

Сегодня однозначное толкование таможен­ного риска отсутствует. Скажем, в Европейском Союзе под таможенным риском понимают ве­роятность того, что что-то будет препятствовать принятию мер в отношении таможенной работы с товарами как в рамках всего ЕС, так и на на­циональном уровне [19]. В США таможенный риск (риск высшей степени) трактуется как от­правление конкретных грузов или контейнеров, в отношении которых недостаточно информа­ции, при наличии сведений тактической разведки о повышенном риске, связанном с этими грузами и оцененном по методике балльной оценки ри­сков [20]. В Концепции системы управления ри­сками в таможенной службе Российской Федера­ции таможенным риском называется вероятность несоблюдения таможенного законодательства [1].

По мнению И. В. Соловьевой [11], исполь­зуемое в таможенных органах РФ понятие та­моженного риска должно быть дополнено такой составляющей риска, как величина потерь, по­скольку при анализе ситуации и определении ее как рисковой должностные лица таможенных органов РФ принимают во внимание не только вероятность ее наступления, но и потенциаль­ный экономический или иной ущерб, который возможен при ее возникновении. Следовательно, под таможенным риском предлагается понимать сочетание вероятности нарушения таможенного законодательства и его негативных последствий.

Учитывая вышесказанное, стоит учитывать ряд особенностей таможенного риска:

• наличие негативных последствий;
• стабильный или прогрессирующий характер последствий;
• минимальный порог наступления вероятно­сти нарушения таможенного законодательства;
• изменчивость;
• субъективно-объективную природу оценки.

Таможенный риск, по ее мнению, можно рас­сматривать как:

• экономическую (финансовую) категорию с учетом финансовых результатов;
• категорию отклонения от цели (ввиду воз­можного нарушения планируемого хода событий);
• вероятностную категорию (с учетом возмож­ности наступления неблагоприятных событий).

При этом в таможенной деятельности возмож­но образование рисков нескольких типов:

• рисков нетарифного регулирования;
• рисков таможенно-тарифного регулирования;
• рисков определения недостоверного кода товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (ТНВЭД);
• рисков тарифно-нетарифного регулирования;
• рисков недостоверной классификации то­варов согласно кодам ТНВЭД и недостоверного описания товаров [18].

Основу концепции таможенного контроля должна составлять система мер оценки рисков, что позволит создать эффективную систему то­чечного контроля тех этапов таможенного оформ­ления, где прогнозируется наибольший риск совершения правонарушений, посягающих на экономическую безопасность страны. Прин­цип избирательности таможенного контроля должен максимально упростить процедуру и со­кратить время, затрачиваемое на таможенные формальности, для участников внешнеэкономи­ческой деятельности [15].

На основе анализа СУР таможни разраба­тывают профили рисков, которые являются со­вокупностью сведений о риске, и определяют конкретные условия их применения, так назы­ваемые индикаторы риска. Сегодня в основном используются «рамочные» профили риска, осно­ванные на применении собственной интуиции та­моженников или иной оперативной информации при ввозе товаров на таможенную территорию страны или их вывозу оттуда.

Создание индикаторов риска и профилей ри­ска является одной из составляющих управления таможенными рисками. Различают следующие этапы этого процесса:

• классификация первичной информации;
• определение активных индикаторов риска и зон риска с использованием классификацион­ных данных;
• создание профилей риска на базе активных индикаторов риска;
• группирование профилей риска с использо­ванием показателей индикаторов риска [9].

Применение элементов системы анализа и управления рисками, электронного деклариро­вания товаров, создание системы последующего таможенного контроля после выпуска товаров обеспечивают основу для реализации стратегиче­ских приоритетов таможенного администрирова­ния, предотвращения и оперативного раскрытия фискальных преступлений и защиты фискальных интересов государства [6].

Для повышения собственной эффективности таможенные органы должны активно внедрять, совершенствовать и активно использовать систе­му оперативного мониторинга форм таможенного контроля, что позволит разработать действенный механизм влияния на процессы таможенного кон­троля путем минимизации рисков.

Управление рисками - основной принцип со­временных методов таможенного контроля. Бла­годаря ему возможно оптимальное использование ресурсов таможенных органов, без снижения эф­фективности их работы, и освобождение большин­ства участников ВЭД от чрезмерного контроля.

Цель управления рисками - создание совре­менной системы таможенного администрирова­ния, обеспечивающей осуществление эффектив­ного таможенного контроля исходя из принципа избирательности и предусматривающей опти­мальное распределение ресурсов таможенной службы на важных и приоритетных направлениях работы таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства.

СУР должна поддерживать оптимальный ба­ланс между двумя противоположными, взаимо­исключающими задачами: упрощением таможен­ных процедур, с одной стороны, и обеспечением таможенного контроля - с другой. Чем эффектив­нее таможенный контроль, тем меньше его влияние на процедуры таможенного оформления и тем боль­ше возможностей для их упрощения и ускорения.

Для организации СУР при основном таможен­ном оформлении элементы таможенного контроля целесообразно разделить на три основных блока:

• определение кода товара согласно ТНВЭД;
• таможенно-тарифное регулирование ВЭД.
• нетарифное регулирование ВЭД [13].

Интегральным показателем эффективности таможенного администрирования и контроля яв­ляется эффективность с точки зрения важнейших социально-экономических потребностей хозяй­ственного комплекса. Иначе говоря, потенциал и деятельность таможни следует оценивать ис­ходя из того, какой вклад она вносит в решение стратегических задач. Поскольку таможня яв­ляется частью хозяйственного комплекса стра­ны, в стратегическом, тактическом и оператив­ном плане ее целевые установки и деятельность должны быть определены с учетом интересов социально-экономического развития государства. При этом именно от соответствия первых вторым зависят результаты работы таможни, а значит, и ее эффективность. С учетом целей социально-эконо­мического развития государства можно выделить по крайней мере шесть агрегированных показате­лей деятельности таможенных органов [2]:

• эффективность таможенной политики;
• эффективность таможенного администриро­вания;
• эффективность административно-управлен­ческого потенциала таможенной службы;
• эффективность использования информаци­онных таможенных ресурсов;
• эффективность использования материально­технической базы таможенных органов;
• эффективность человеческого фактора та­можни.

Выводы

Сегодня в контексте активизации действий по реформированию деятельности таможенных органов Украины и достижению качественно но­вого уровня реализации таможенной политики следует отметить, что смещение акцентов в на­циональной практике таможенного регулирова­ния находится в плоскости изменений мирового масштаба.

Наиболее значимыми для интеграции Украи­ны в мировое таможенное сотрудничество и вы­бора направлений ее таможенной политики были 105-я и 106-я сессии совета Всемирной таможен­ной организации в 2005 году, когда были приняты «Рамочные стандарты безопасности и упрощения международной торговли». Важно подчеркнуть, что указанные стандарты разработаны Страте­гической группой высокого уровня Всемирной таможенной организации как практический механизм реализации принятой системы междуна­родной торговли, резолюции о мерах глобальной безопасности и упрощения процедур междуна­родной торговли (июнь, 2004 года) с учетом по­явления новых угроз и вызовов [10].

Одним из основных направлений коренного изменения работы таможенных органов с целью максимально приблизить таможенное законода­тельство Украины к таможенному законодатель­ству соседних стран является упрощение тамо­женного контроля за счет:

• внедрения системы анализа и управления рисками;
• создания списков «белых» предприятий - участников ВЭД;
• внедрения системы электронного деклари­рования;
• осуществление таможенного контроля и проверки законности внешнеэкономической операции не в момент непосредственного досмо­тра, а позже, применение так называемого метода «таможенного аудита».