АНАЛИЗ МЕТОДИК ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ ОТДЕЛЬНЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В Российской Федерации в целом и ее субъ­ектах в частности вместо целевых программ активно внедряются государственные программы. Государственной программой (ГП) является «си­стема мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструмен­тов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей госу­дарственной политики в сфере социально-эконо­мического развития и безопасности» [Постанов­ление, 2010].

Для достижения целей ГП используется не только бюджетное финансирование (как это предусмотрено для долгосрочных и ведомствен­ных целевых программ), но и меры государствен­ного регулирования, механизмы взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления, организациями и гражданами.

Одной из важнейших задач является оценка эффективности реализации ГП Российской Феде­рации и ее субъектов. Как показало исследование нормативно-правовых актов, субъекты Россий­ской Федерации используют три основных подхо­да к разработке методики оценки эффективности реализации ГП. Рассмотрим эти подходы и приве­дем наиболее успешные примеры их использова­ния среди субъектов РФ.

Подход «Федеральный»

Утверждены порядок подготовки, реализации и оценки эффективности ГП [Постановление, 2010] и методика оценки эффективности реали­зации государственных программ Российской Федерации [Приказ, 2013г]. Согласно указанным нормативным актам, оценка эффективности реа­лизации ГП осуществляется в два этапа:

• Оценка эффективности реализации подпро­грамм и федеральных целевых программ, для чего используются оценки достижения це­лей и решения задач подпрограмм (федераль­ных целевых программ), степени реализации мероприятий, степени соответствия заплани­рованному уровню затрат и эффективности ис­пользования средств федерального бюджета;
• Оценка эффективности реализации ГП, при­чем учитываются оценки степени достижения целей и решения задач ГП и оценки эффектив­ности реализации подпрограмм и федераль­ных целевых программ.

Эффективность реализации ГП высчитывает­ся по формуле:

где Е_г.п – эффективность реализации ГП; D_г.п – степень реализации государственной программы; Е_п.п – эффективность реализации подпрограммы (федеральной целевой программы); k_j – коэффициент значимости j-й подпрограммы (федеральной целевой программы) для достижения целей ГП, определяемый в методике оценки эффективности ГП ответственным исполнителем. Эффективность реализации ГП может быть высокой (Е_г.п ≥ 0,90), средней (0,80 ≤ Е_г.п < 0,90) или удовлетворительной, если 0,70 ≤ Е_г.п < 0,80.

Утверждены порядок подготовки, реализации и оценки эффективности ГП Ленинградской об­ласти [Постановление, 2013 а] и идентичная феде­ральной методика оценки эффективности реали­зации ГП Ленинградской области [Приказ, 2013б].

Утверждены порядок подготовки, реализа­ции и оценки эффективности ГП Удмуртской Ре­спублики [Постановление, 2011; Приказ, 2013в] и методика оценки эффективности реализации ГП Удмуртской Республики [Постановление, 2013в]. В Удмуртской Республике методика оценки эф­фективности ГП содержит более четкий алгоритм оценивания степени реализации мероприятий ГП, чем в аналогичной методике для Российской Фе­дерации в целом, и во многом аналогична ей.

Утвержден порядок подготовки, реализации и оценки эффективности ГП Нижегородской области [Постановление, 2013б]. До 1 января 2016 года в Нижегородской области действовала критериальная оценка эффективности ГП [По­становление, 2007], основанная на пяти крите­риях:

• соответствие ГП приоритетам социально-эко­номического развития Нижегородской области и актуальность индикаторов целей ГП;
• выполнение плановых объемов финансирова­ния и привлечение дополнительных средств для реализации ГП;
• достижение индикаторов целей ГП;
• степень выполнения мероприятий ГП;
• динамика показателей экономической, обще­ственно-экономической и общественной эф­фективности реализации ГП.

В итоге рассчитывался интегральный показатель критериев с использованием весовых коэф­фициентов. Методика оценки эффективности ГП Нижегородской области [Постановление, 2014а] с 1 января 2016 года во многом анало­гична методике оценки эффективности ГП Российской Федерации.

Подход «Общий для госпрограмм»

Утвержден порядок подготовки, реализации и оценки эффективности ГП Новосибирской об­ласти [Постановление, 2014б] и методика оценки эффективности реализации ГП Новосибирской области [Приказ, 2014]. Данная методика пред­ставляет собой интегральную оценку с исполь­зованием весовых коэффициентов целевых ин­дикаторов. Интегральная оценка эффективности реализации ГП - показатель, определяющий каче­ственную характеристику реализации программы на основании соотношения интегральной оценки результативности реализации ГП и уровня фи­нансового обеспечения ГП. По нашему мнению, рассматриваемая методика наиболее близка к оп­тимальному варианту оценки ГП с позиции инте­грального подхода и зарубежной практики.

Утверждены порядок подготовки, реализации и оценки эффективности ГП Ставропольского края [Постановление, 2011б] и методика оценки эффективности реализации ГП Ставропольского края [Постановление, 2014г]. Согласно методике, оценивается степень:

• достижения целей ГП (решения задач подпро­граммы);
• соответствия кассовых расходов бюджета на реализацию ГП и фактических расходов юридических лиц, участвующих в реализации ГП, их запланированному уровню;
• выполнения ведомственных целевых программ и основных мероприятий ГП [Постановление, 2014г].

Степень достижения непосредственных ре­зультатов реализации ГП предлагается определять по формуле:

где P_г.п – степень достижения непосредственных результатов реализации ГП; n_п.п – количество подпрограмм; P_п.п.i – степень достижения непосредственных результатов реализации i-й подпрограммы.

Методика содержит достаточно большое ко­личество взаимосвязанных рассчитываемых по­казателей, для каждого приведены соответствую­щие формулы. Методика является уникальной, но, на наш взгляд, недостаточно обоснованной, так как в методике недостаточно четко прописан по­рядок определения отдельных показателей оцен­ки, например количества достигнутых в отчетном финансовом году непосредственных результатов основного мероприятия подпрограммы.

Утвержден порядок подготовки, реализации и оценки эффективности ГП Свердловской обла­сти и методика оценки эффективности реализации ГП рассматриваемого субъекта [Постановление, 2014в]. Методика основана на оценке по шкалам и тем уникальна [Постановление, 2014в]. Оцен­ка эффективности реализации ГП выставляется по двум направлениям:

• оценка полноты финансирования Q₁ по шкале оценки полноты финансирования;
• оценка достижения плановых значений целе­вых показателей Q₂ по шкале оценки достиже­ния плановых значений целевых показателей. Оценка эффективности реализации ГП в от­четном периоде осуществляется путем анализа полученных значений Q₁ и Q₂ при помощи ре­зультирующей шкалы оценки эффективности ГП. По нашему мнению, указанная методика являет­ся недостаточно обоснованной, так как, согласно рассматриваемой методике, например, по государ­ственным программам здравоохранения следует рассчитывать среднее арифметическое отношений минут, человек, километров и т.п. (единицы изме­рения целевых показателей), что, на наш взгляд, неуместно.

Подход «Индивидуальный для госпрограмм»

Утвержден порядок подготовки, реализации и оценки эффективности ГП г. Москвы [Постанов­ление, 2011а], но отсутствует конкретная методи­ка оценки эффективности ГП г. Москвы [Приказ, 2013а]. Приводятся лишь общие вопросы оценки. Оценка эффективности ГП учитывает:

• степень достижения конечных результатов ГП;
• степень достижения конечных результатов подпрограмм ГП;
• степень достижения непосредственных ре­зультатов мероприятий подпрограмм ГП (ме­роприятий ГП, не отнесенных в подпрограм­мы ГП);
• степень соответствия запланированному уров­ню затрат;
• степень соответствия запланированным сро­кам;
• степень достижения целей и задач ГП, подпро­граммы [Приказ, 2013а].

В ГП «Открытое Правительство» указано, что эффективность реализации программы еже­годно оценивается на основе целевых показателей и индикаторов, предусмотренных приложением 1 к программе, исходя из соответствия фактических значений показателей (индикаторов) их целевым значениям [Государственная, 2001, раздел V].

В ГП «Культура Москвы 2012-2016 гг» алго­ритм оценки результативности и эффективности программы определяется по отдельным этапам и итогам реализации [Государственная, [2012], раздел VIII].

Результативность оценивается как степень достижения запланированных нефинансовых результатов реализации основных мероприятий, подпрограмм и в целом программы по отноше­нию фактического результата к запланированному результату на основе проведения план-фактного анализа реализации основных мероприятий, под­программ и в целом программы. Результативность также оценивается по нефинансовым и финансо­вым показателям реализации основных мероприя­тий, подпрограмм и в целом программы.

Эффективность оценивается как отношение достигнутых (фактических) нефинансовых ре­зультатов основных мероприятий, подпрограмм и в целом программы к затратам по основным мероприятиям, подпрограммам и программе в це­лом. Приводятся формулы индекса результативно­сти и индекса эффективности.

Эффективность реализации программы также оценивается как степень фактического достиже­ния показателей (индикаторов) по формуле:

где E – эффективность реализации программы, %; M_ф1 – фактический показатель, достигнутый в ходе реализации программы; M_н1 – нормативный показатель, утвержденный программой; n – количество показателей (критериев) программы.

Таким образом, анализ отдельных ГП Москвы свидетельствует о различных подходах к оценке их эффективности, что, по нашему мнению, зна­чительно усложняет не только саму оценку эффек­тивности, но и управление ГП в целом.

Как показало исследование, на уровне субъек­тов Российской Федерации нет единого подхода к оценке эффективности реализации ГП. Анализ отдельных ГП в регионах продемонстрировал существование различных подходов к оценке эф­фективности ГП даже в рамках одного субъекта Российской Федерации.

Кроме того, возникают вопросы о построении математического аппарата методик оценки эффек­тивности ГП, применяемых в субъектах Россий­ской Федерации. Например, эффективность может оцениваться как отношение достигнутых (факти­ческих) нефинансовых результатов основных ме­роприятий, подпрограмм и в целом программы к затратам по основным мероприятиям, подпро­граммам и программе в целом или как отношение только затратных финансовых показателей.

Наиболее сбалансированной, комплексной и объективной мы считаем методику оценки эф­фективности ГП Новосибирской области, кото­рая представляет собой интегральную оценку эффективности реализации ГП с использованием весовых коэффициентов целевых индикаторов. Интегральная оценка позволяет определить каче­ственную характеристику реализации программы на основании соотношения интегральной оценки результативности реализации ГП и уровня ее фи­нансового обеспечения.

На наш взгляд, большое разнообразие методик оценки эффективности ГП не является залогом их качества. Более целесообразным мы считаем подход, при котором в рамках ассоциации кон­трольно-счетных органов субъектов Российской

Федерации будут разработаны и апробированы не более трех-четырех научно обоснованных ме­тодик оценки эффективности реализации ГП, ко­торые могут быть рекомендованы для применения на уровне субъектов Российской Федерации и му­ниципальных образований.

При разработке (совершенствовании) методи­ки оценки эффективности ГП мы предлагаем уде­лить особое внимание:

• повышению уровня ответственности долж­ностных лиц, участвующих в управлении реа­лизацией ГП;
• организации процесса сбора информации, под­тверждающей достижение непосредственных результатов ГП (подпрограммы);
• повышению качества отчетов по промежуточ­ным и окончательным итогам реализации ГП;
• привлечению внешних экспертов и обществен­ности к оценке реализации ГП;
• построению научно-обоснованного математи­ческого аппарата;
• разработке программного обеспечения для оперативного и качественного контроля этапов реализации ГП.

Следует отметить, что основные подходы к ав­томатизации процессов формирования, реализа­ции и оценки эффективности ГП рассматриваются в работе [Савельев И. И., Никифорова С. В., 2016]. Предлагаемый подход нацелен на повышение ка­чества оценки эффективности реализации ГП, прозрачности финансирования и оценку достиже­ния целевых параметров ГП, снижение рисков не­эффективного использования бюджетных средств и, как следствие, повышение эффективности бюд­жетного управления.