МОДЕРНИЗАЦИЯ РОССИЙСКИХ МОНОГОРОДОВ: СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ

Введение

Функционирование моногородов во многом обусловлено историческими факторами. Их воз­никновение и развитие связаны с индустриальны­ми преобразованиями в эпоху Петра I, расцвет же пришелся на период плановой экономики. Соци­альные обязательства перед населением терри­тории выполнялись за счет перераспределения экономического эффекта, который обеспечивало градообразующее предприятие за счет специали­зации производства.

В условиях рыночной экономики социаль­ная ответственность распределяется между го­сударством и субъектом хозяйствования, и если в совокупности они способны решать проблемы территории и проживающего на ней населения, то возникает вопрос о пропорциональности рас­пределения нагрузки и определения стратегиче­ских ориентиров дальнейшего территориального развития.

Моногорода распределены по всей территории страны, следовательно, предполагались единые управленческие решения на уровне государствен­ной политики. На практике вопросы моногоро­дов решались на уровне субъектов Федерации и за их счет, до тех пор пока кризисные события 2008 года не поставили перед правительством Российской Федерации задачу сформировать еди­ную и внутренне согласованную систему страте­гического управления пространственной органи­зацией Российской Федерации, в рамках которой предполагалось найти решение проблемы моно­городов.

Необходимость модернизации моногородов - не исключительно российская проблема. Одна­ко типичное для подобных ситуаций обращение к мировому опыту не дает однозначных ответов. Во-первых, сопоставление затруднено не толь­ко в силу большего пространства, но и того, что в России оно скорее разрежено и неоднород­но. В мире помимо России есть всего пять стран с площадью территории порядка 9-10 млн км²: Китай, Канада, США, Бразилия и Австралия. Во- вторых, успешные практики немногочисленны и зачастую имеют «случайный» или ситуацион­ный характер. Наиболее известным примером преодоления кризиса моногорода является ан­глийский город Каслфорд, где в 1990-х годах за­крылись три угольные шахты, в результате чего официальная безработица достигла 20% и со­хранялась на этом уровне на протяжении почти десятилетия, способствуя оттоку экономически активного населения в другие города. Источ­ником дальнейшего роста города с 40-тысяч­ным населением стала фабрика по производству одежды Burberry [Castleford, 2012]. Тем не менее сотни других городов по всему миру, оказавших­ся в подобной ситуации, стагнируют либо ищут источники экономического роста. Россия в этом смысле не исключение. Латентный кризис моно­городов характеризуется именно оттоком населе­ния, особенно молодежи, который усиливает уже существующую неравномерность размещения населения по территории Российской Федерации. На территории моногородов проживает порядка 10% населения страны [Пашинцева Н. И., 2012], это количество достаточно существенно для того, чтобы небольшая миграция способствовала уси­лению проблемы дифференциации «центр - пе­риферия».

Что может стать источником модернизации российских моногородов и в чем заключаются те­кущие предпосылки изменений? Оценка условий преобразований указывает на то, что дальнейшая модернизация будет происходить в условиях су­ществующих тенденций сокращения собствен­ных доходов муниципалитетов, размывания их налогооблагаемой базы, снижения экономи­ческой активности и оттока работоспособного населения. Все перечисленное обусловливает существование объективных ограничений эконо­мической активности. Природно-ресурсные дохо­ды перестают выступать ключевым источником экономического роста территорий. Если эксплу­атация такого фактора производства, как земля, исчерпала импульс поступательного развития, то необходимо перестраивать экономическую си­стему в пользу преимущественной эксплуатации промышленного, финансового и человеческого капитала, однако предпосылки для такого пере­хода не созданы.

Факторы экономического роста оказывают различное действие на социально-экономиче­ские системы разных уровней функционирова­ния. Так, на уровне города фактор производства «труд» должен иметь максимальное значение, поскольку индивидуальные доходы зачисляют­ся в местные бюджеты в виде налога на доходы физических лиц и налога на имущество физи­ческих лиц, являются одним из преобладающих источников собственных доходов местных бюд­жетов и оказывают прямое воздействие на эконо­мическую активность. Однако доходы населения учитываются лишь фрагментарно ввиду наличия значительного по размерам сегмента нерегистри- руемой экономики, заработная плата и доходы меняются асинхронно, следовательно, зарплата не выступает ядром доходов и предсказуемым фактором экономического роста.

Более того, при переносе нагрузки на фактор производства «труд» стоит принимать во внима­ние весьма значимое обстоятельство: в условиях экономической нестабильности различия в неде­нежном измерении благополучия часто оказыва­ются даже более существенными между разными регионами в одной стране, нежели между разны­ми странами, а значит, усиление такой нагрузки усугубит межрегиональную дифференциацию и отставание по уровню социально-экономиче­ского развития всей страны.

Следует также отметить, что применительно к рассматриваемому фактору производства более значимым становится и повышение производи­тельности труда, которое достигается не столь­ко трудовой мобильностью или урбанизацией, сколько рациональностью системы управления в моногородах. Однако наблюдаемые в реаль­ности процессы далеки от теоретических пред­ставлений. За счет перераспределения ренты под­держивается сформировавшаяся еще в советские годы система непроизводительной занятости населения, обеспечиваемая низкоэффективны­ми рабочими местами, которые искусственно со­храняются за счет средств бюджетной системы в угоду социальной стабильности, как в случае с известным примером АвтоВАЗа [Безработица, 2014]. В итоге нет изменений, способствующих повышению производительности труда.

Пространственная организация социально-экономической деятельности

Организация экономической деятельности в Российской Федерации достаточно специфич­на: в экономическом пространстве присутствуют самые разнообразные по форме и содержанию экономической деятельности образования, к чис­лу которых относятся и моногорода - территории с повышенными социальными угрозами. В силу ярко выраженной специализации моногорода не­сут избыточные социальные риски и в условиях кризиса являются «лакмусовой бумажкой», по­казывающей наиболее глубокие возможные не­гативные изменения социальных индикаторов. Такая способность моногородов быстро и ярко реагировать на социальные вызовы и демонстри­ровать социальные последствия экономического кризиса обусловливает повышенное внимание исследователей к этому вопросу [Ряховская А. Н., Кован С. Е., Крюкова О. Г, 2014; Полякова А. Г., 2010; Ряховская А. Н., 2014].

Исследование вопросов развития моногородов уходит корнями к проблеме нерациональности пространственной организации народного хозяй­ства. Налицо отсутствие комплексного подхода к стратегическому планированию территориаль­ного развития: решения по моногородам прини­маются без учета ситуации, например, на Дальнем Востоке. С другой стороны, предпринимаются попытки универсализации управления территори­ями, достаточно дифференцированными по уров­ню социально-экономического развития и на­полнению экономического пространства. Более подробно понятие наполнения экономического пространства раскрыто в теории пространствен­ной экономики и в монографии «Модернизация экономики регионов нового освоения» [Поляко­ва А. Г, 2009].

Так, находящаяся на этапе становления систе­ма стратегического планирования в значительной степени подчиняет содержание целого ряда про­грамм и стратегий вышестоящим документам, упоминающимся в Федеральном законе «О стра­тегическом планировании в Российской Федера­ции» [Федеральный закон, 2014]. Следовательно, принимая в качестве объекта исследования много­профильные территории, фактически учитывает­ся только один из пластов, отражающих необхо­димость разработки и реализации комплексного подхода к обеспечению пространственного раз­вития Российской Федерации. В контексте про­странственной проблематики стоит отметить, что моногорода достаточно многочисленны и не­однородны: их объединяет лишь высокая степень специализации, хотя они расположены в различ­ных климатических зонах, разброс численности населения исчисляется десятками раз, они со­ставляют около 30% от общей совокупности рос­сийских городов, и на их территории проживает порядка 10% населения страны [Пашинцева Н. И., 2012].

Нельзя сказать, что проблеме развития моно­городов уделяется мало внимания со стороны органов исполнительной власти. Но может ли предпринимаемая сегодня попытка создания тер­риторий опережающего развития [Федеральный закон 2015б] иметь успех и стать универсальным или эталонным механизмом модернизации эко­номической деятельности в экономическом про­странстве страны? Очевидно, что даже при успеш­ном воплощении идеи придания моногородам статуса территории опережающего развития опыт не может быть распространен на все многопро­фильные муниципальные образования.

С указанной целью используются инвести­ционные планы, с одной стороны, эта попыт­ка лучше, чем полное отсутствие внимания, но с другой - в незначительной степени решает существующие вопросы. Отчасти это связано с тем, что моногорода рассматриваются лишь как количественная форма концентрации населе­ния, а сама проблема сводится к оценке потен­циала развития градообразующего предприятия, не учитывая специфики городской формы рассе­ления. Подобная усеченная концепция моногоро­да оставляет вне поля внимания тот факт, что го­род - целостное пространственное образование, единый организм, не только характеризующийся производственной деятельностью, но и реали­зующий социальные, информационные, комму­никационные, логистические и прочие функции. Моногород - это и административно-территори­альная единица, в основе которой лежит сложный территориально-производственный комплекс, включающий экономическую, социальную под­системы с объектами материального произ­водства и объектами социально-культурного назначения. В первую очередь, город - публично­правовое образование с присущей ему системой управления.

Фактически при рассмотрении проблем, свя­занных с деятельностью градообразующего пред­приятия, акценты смещаются с одной подсистемы на подсистему более высокого иерархического уровня, а значит, функции, параметры деятельно­сти и риски одной подсистемы подменяются ха­рактеристиками другой. Во многом это приводит к тому, что модернизация моногородов осущест­вляется без понимания их будущего места и роли в хозяйстве страны, без увязки производственных проблем и развития и поддержания социальной инфраструктуры, а меры поддержки (в том числе и достаточно затратные) не дают ожидаемого эко­номического эффекта.

Негативное воздействие на динамику про­блемы моногородов оказывают и попытки сгла­дить их за счет временных мер, что, очевидно, лишь ненадолго откладывает их решение. Этому способствует отсутствие протестного поведения в малых городах, равно как и отсутствие эконо­мических возможностей для такого поведения. В стратегическом плане последнее скорее ухуд­шает ситуацию, ретушируя нарастающие слож­ности. Показателен пример города Пикалево в Ленинградской области, где в июне 2009 года прошли массовые протесты, вызванные останов­кой градообразующего предприятия. Тогда ряд крупных предприятий города, не договоривших­ся о поставках сырья, на несколько месяцев при­остановили производство, а рабочие, оставшиеся без средств к существованию, в знак протеста перекрыли федеральную трассу. Вмешательство федеральных властей в конфликт предпринимате­лей способствовало решению локальной пробле­мы, но не исключило возможности ее повторения, поскольку экономика Пикалева осталась моно- специализированной. В других городах с анало­гичными проблемами забастовок или иных акций протеста не зафиксировано, что подтверждает вы­сказанный довод.

Во-вторых, еще один фактор, тормозящий ре­акцию, связан со слабым включением обществен­ных организаций в процесс решения социальных проблем моношродов. Зарубежный опыт пока­зывает, что согласование интересов достигается, если удается найти консенсус на основе гармони­зации целей местных властей, бизнеса и населения с привлечением институтов гражданского обще­ства, таких, как профсоюзы, объединения пред­принимателей, советы по правам человека и т. д. В России данная практика слабо распространена, так как в основе согласования интересов при по­средничестве таких институтов лежит доверие на­селения к ним, которое подорвано. Восстановить его крайне трудно: за время экономических кризи­сов уже выросло целое поколение, и стабильность как основа доверия ему малоизвестна.

Социально-экономическая ситуация в условиях экономических шоков

Утвержден перечень монопрофильных муни­ципальных образований, число которых с учетом дальнейших изменений составило 320 [Распоря­жение № 1398-р, 2014]. Специализация этих тер­риторий обуславливает характер трудоустройства населения: 16,7% занятых работают на градо­образующих предприятиях, а 25,9% - на малых и средних предприятиях. В сравнении друг с дру­гом моногорода неоднородны как по численности населения, так и по характеристике их социаль­но-экономического положения. В 21,6% моного­родов (69 муниципальных образований) ситуация достаточно стабильна, в 55,0% (196 муниципаль­ных образований) наблюдаются риски ухудшения финансово-экономического состояния, а наиболее сложное социально-экономическое положение ха­рактерно для 23,4% (75 поселений) (рис. 1) [Со­циально-экономическое, 2015].

Вся совокупность проблем в моногородах с наиболее сложным социально-экономическим положением имеет место из-за неэффективности существовавшей и текущей практики управления собственностью, что приводит к невозможности формирования собственной налогооблагаемой базы. Причины неэффективности могут быть чрезвычайно многообразны и варьируют от объ­ективных факторов неконкурентоспособности предприятия (экономические шоки, сезонное от­сутствие спроса и пр.) до целенаправленных дей­ствий менеджмента, обеспечивающего выбытие активов, выведение финансовых ресурсов, зани­жение финансовых результатов и минимизацию налогооблагаемой базы.

В настоящее время в соответствии с действую­щим законодательством [Распоряжение № 1398-р, 2014] реализуется комплексный мониторинг со­циально-экономического положения моногородов для выявления рисков его ухудшения и подготов­ки предложений по дополнительным мерам их го­сударственной поддержки. Он осуществляется путем сбора сведений, отражающих социально­экономическое положение в моногородах на ос­нове ряда параметров: численность населения, уровень безработицы, создание рабочих мест, ос­новные направления трудовой миграции, оборот розничной торговли и товаров собственного про­изводства, оборот малых и средних предприятий, параметры развития жилищного фонда и объемы бюджетных ассигнований из федерального и ре­гионального бюджетов на поддержку моногорода.

На уровне субъектов Российской Федерации особое внимание привлекают следующие аспекты:

• Диагностика ситуации в сфере занятости на базе мониторинга социально-экономи­ческого положения монопрофильных насе­ленных пунктов. Особому контролю подле­жат уровень регистрируемой безработицы, численность безработных граждан, зареги­стрированных в органах службы занятости, среднесписочная численность работников градообразующих предприятий, число работ­ников градообразующих предприятий, кото­рых планируется уволить, количество вакан­сий, заявленных в службы занятости;
• Оценка и снижение влияния факторов де­стабилизации, в том числе изменение спроса на продукцию градообразующих предприятий. В силу прогнозируемого ухудшения социаль­но-экономических параметров принимаются во внимание такие обстоятельства, как сниже­ние объемов поставок, уровня цен при их не­благоприятной мировой конъюнктуре и сокра­щение экспортной выручки в силу колебания валютного курса. Среди реализуемых мер - предоставление льгот по налогу на прибыль организаций, налогу на имущество.

Результаты анализа регистрируемой безра­ботицы в моногородах свидетельствуют о том, что в четвертом квартале 2014 года в целом ее величина соответствует общероссийским масшта­бам (рис. 2).

Период с 1 сентября 2014 года по 1 января 2015 года охарактеризовался увеличением чис­ленности зарегистрированных органами службы занятости безработных в моногородах на 0,05 п.п. (с 1,38 до 1,43%). В целом по экономике за тот же период доля безработных увеличилась на 0,1 п.п. (с 1,1 до 1,2%) [Социально-экономическое, 2015]. Согласно методологии МОТ, безработица в России в сентябре-декабре 2014 года стабильно увеличивалась и превышала значение регистриру­емой безработицы в среднем в 4,6 раза [Социаль­но-экономическое, 2015]. Можно предположить, что по сравнению с общероссийской ситуацией в моногородах реальная безработица более при­ближена к регистрируемой. В пользу этой гипо­тезы свидетельствует тот факт, что основанный на выборочных опросах жителей метод измере­ния безработицы имеет ограниченное примене­ние в случае с моногородами, где одновременно действуют следующие факторы: закрытость не­которых из них для опросов и невозможность формирования репрезентативной выборки опра­шиваемых во всей совокупности моногородов, практически персонифицированный учет эко­номически активного населения в силу относи­тельной немногочисленности самих моногородов и благодаря реализации в них программ поддерж­ки занятости. Таким образом, есть основания признать данные по регистрируемой безработице в моногородах более приближенными к действи­тельности и выгодно отличающимися от общерос­сийской картины.

Различия прослеживаются в исследовании по­месячной динамики. В моногородах наибольший абсолютный прирост количества безработных имел место в сентябре 2014 года, тогда как в це­лом по экономике скачок количества безработных был зафиксирован в декабре 2014 года.

В моногородах наибольшее количество уволен­ных отмечается в сентябре и декабре 2014 года - 6,0 и 6,6 тыс. человек соответственно. С учетом того что часть уволенных была трудоустроена, наибольшее скорректированное количество уво­ленных отмечается в сентябре - 4,6 тыс. чел. (в де­кабре - 3,8 тыс. чел.). В рассматриваемый период не было увольнений на предприятиях 77 моного­родов. В 139 моногородах работодатели за тот же период трудоустроили 9,6 тыс. чел. из числа ранее уволенных. Представленные значения необходимо корректировать на количество работников, кото­рые находились под угрозой увольнения и в отно­шении которых были приняты соответствующие решения, но само увольнение пока не состоялось: на 25 января 2014 года их насчитывалось 33 тыс. чел. по всем моногородам.

Несмотря на относительно умеренное среднее значение уровня безработицы по моногородам, разброс значений достаточно велик, что не по­зволяет считать ситуацию благоприятной: в 161 поселении количество зарегистрированных без­работных в начале 2015 года превышало средне­российские показатели, достигая в некоторых случаях 14%. С другой стороны, выделяются моногорода с практически нулевым уровнем зарегистрированной безработицы (0,08%). С 1 сентября 2014 года увеличение безработицы за­фиксировано в 187 моногородах (прирост на 2,13 п.п. и менее), снижение - в 114 поселениях (сни­жение на 2,99 п.п. и менее) [Социально-экономи­ческое, 2015].

За август-декабрь 2014 года количество ра­ботников, трудившихся в режиме неполной за­нятости, выросло в два раза, с 12,2 тыс. чел. (28 августа) до 33,4 тыс. чел. (25 декабря), а пиковое значение их численности отмечено 2 октября - 36,9 тыс. чел. По состоянию на начало 2015 года в структуре неполной занятости наблюдались значительные расхождения, если анализировать моногорода в сопоставлении с общероссийской ситуацией. Так, если в моногородах работодате­ли крайне редко отправляли работников в отпуск без сохранения заработной платы (в 299 моного­родах не прибегали к такой практике), то в целом по стране 66% случаев работы в условиях непол­ной занятости представлены отпусками без со­держания. В моногородах работающие в режиме неполной занятости по состоянию на 25 декабря 2014 года составляют 79% от общего числа работ­ников с неполной занятостью. Факт введения ре­жима работы с неполным рабочим временем был отмечен на предприятиях 52 моногородов, тогда как в 259 моногородах работодатели совсем не ис­пользовали данный режим [Социально-экономи­ческое, 2015].

В целом по России вынужденные простои обе­спечили 20% от общего количества случаев рабо­ты в режиме неполной занятости, максимум чис­ленности таких работников был отмечен 2 октября 2014 года - 20,4 тыс. чел. Такую меру практикова­ли работодатели 49 моногородов, хотя в некоторых случаях количество работников в вынужденном простое снижалось. В 262 моногородах с сентя­бря по декабрь 2014 года не было зафиксировано ни одного вынужденного простоя. На таком фоне статистика вакансий, заявленных работодателями, выглядит позитивной, если не принимать во вни­мание их качественные характеристики и терри­ториальное распределение: на начало 2015 года заявленная потребность работодателей в работ­никах по всем моногородам составляла 114,2 тыс. чел. (на 104,9 тыс. безработных), хотя с ноября по­казатель снизился. Снижение количества вакансий затронуло 238 поселений, рост зафиксирован в 64, а 5 моногородов не заявили ни одной вакансии на начало 2015 года [Социально-экономическое, 2015].

Превышение общего числа вакансий над об­щим количеством безработных в сентябре-дека­бре 2014 года изменялось от 0,59 человека на одну вакансию по состоянию на 1 октября 2014 года до 0,92 человека на 1 января 2015 года, что свиде­тельствует о росте коэффициента напряженности. Его значения в разрезе поселений характеризуют более высокую степень напряженности: количе­ство поселений, в которых спрос на рабочую силу превышал предложение, снизилось со 179 (1 сен­тября 2014 года) до 136 (1 января 2015 года). В не­которых поселениях коэффициент напряженности достигал минимальных значений на уровне 9 че­ловек на 100 вакансий (Удмуртия, Новгородская, Нижегородская области), рекордные значения на­пряженности достигали 80,8 человека на 1 вакан­сию [Социально-экономическое, 2015].

Рост коэффициента напряженности в сен­тябре-декабре 2014 года имел место в 241 по­селении. Наиболее существенные ухудшения зафиксированы в моногородах Пермского края, Челябинской области и Республики Дагестан, где коэффициент увеличился с 4,25 до 56,8, с 1,5 до 46,7 и с 47,3 до 80,8 соответственно. Также на­блюдались и резкие положительные изменения, однако они не привели к снятию напряженности. Так, имеет место снижение коэффициента напря­женности в Забайкальском крае со 160,0 до 9,7, в Приморском крае - с 41,0 до 6,5, в Свердловской области - с 25,5 до 17,1 [Социально-экономиче­ское, 2015].

Повышение производительности как условие модернизации

Все ли страны и регионы, обладающие при­родными ресурсами и выстроившие свою эконо­мику на их использовании, обречены на проблемы с экономическим ростом и неизбежно сталки­ваются с необходимостью изменения специ­ализации? Практика показывает, что «ресурсное проклятие» [Auty R. M., 1993] является таковым при наличии неэффективных экономических ин- статутов: переток капитала в более рентабельные сферы, связанные с освоением ресурсов, происхо­дит, если появляются институциональные ловуш­ки [Назаров В. С., Полякова А. Г., 2014]. Например, при наличии развитой институциональной среды Норвегия не испытывает проблем с экономиче­ским ростом, основанным на природной ренте, поскольку централизованные и децентрализован­ные механизмы перераспределения этой ренты обеспечивают выход капитала за пределы ресур­содобывающей сферы, возможности роста иных отраслей экономики, особенно потребительского сектора. В результате на внутреннем рынке фор­мируется конкурентная борьба за привлечение инвестиций, вынуждая экономических субъектов модернизировать технологию производства. Та­ким образом, источники экономического роста во многом связаны с ростом производительности факторов производства.

Основой повышения производительности должно выступать институциональное рефор­мирование, призванное стать и научным направ­лением, способным объяснить характер и факто­ры преобразовательных процессов, и областью общественной практики, направленной на ис­следование актуальных вопросов с выработкой практических рекомендаций. Оценка российской институциональной среды [Назаров В. С., Поляко­ва А. Г., 2014] свидетельствует о том, что она не­достаточно устойчива к разного рода кризисным проявлениям и институциональным шокам, осо­бенно на уровне субъектов Федерации. На прак­тике, например, инфраструктура поддержки биз­неса утрачивает свою эффективность в кризис, участники отраслевых и иных объединений эко­номических субъектов теряют равноправие и воз­можность эффективно отстаивать свои интересы, а научное и экспертное сообщества оказываются не способными давать ответы на актуальные во­просы. Вместе перечисленные институты в значи­тельной степени зависимы от бюджетных ресур­сов, как и в целом экономическая активность.

Таким образом, переход российской экономи­ки в целом и экономики моногородов в частности к развитию требует создания сети устойчивых ин­ститутов, что обуславливает разработку методоло­гии институционального реформирования, обра­щение особого внимания на процесс определения факторов институциональной устойчивости. Объ­ектом реформирования выступает региональное пространство как среда, где разворачиваются ин­ституциональные процессы.

Институциональные преобразования должны органично вписываться в практику хозяйствен­ной деятельности и учитывать тенденции, свой­ственные институциональной сфере. Среди них доминирует нарастающая динамика развития институтов вслед за трансформациями и расши­рением сферы общественных отношений, в кото­рые вовлекается все большее количество эконо­мических факторов. На этом фоне максимально увеличивается ценность информации, знаний, интеллектуального и социального капитала, фор­мирующего основу экономики знаний, полноцен­ное становление которой зависит от надлежащего функционирования обеспечивающих институтов. Нарастающие объемы информационных потоков, генерируемых в институциональной сфере, опре­деляют общий тренд реформирования институтов и становления нового каркаса социально-эконо­мической системы с характерными для нее вирту­альными и сетевыми структурами.

Методология институционального рефор­мирования как непрерывного процесса [Наза­ров В. С., Полякова А. Г., 2014] должна быть на­правлена на формирование устойчивой системы отношений, отвечающей интересам общества и соответствующей требованиям внутренней и внешней конъюнктуры. Институциональное реформирование призвано способствовать устра­нению институциональных шоков, особенно в отношении социальных институтов, на кото­рые ложится все большая нагрузка и в отноше­нии которых возрастают риски неустойчивости: пенсионной системы, системы здравоохранения и механизмов регулирования рынка труда - все они способны прямо или косвенно воздейство­вать на производительность труда. Можно сде­лать вывод о производительности труда, близкой к минимальной, который неоднократно приво­дился в средствах массовой информации. На это указывает тот факт, что при изменении спроса и предложения труда не наблюдаются измене­ния производительности: в ответ на кризисные явления работодатели меняют заработную пла­ту и время занятости работающих, а сотрудники продолжают работать либо ищут новую работу.

В социальной сфере достаточно ярким, хотя и не эндемичным примером институциональ­ной ловушки выступает закон о государственных и муниципальных закупках [Федеральный закон 2005] и сменивший его закон о государственной контрактной системе [Федеральный закон 2015а], достижение целей которого обусловило возникно­вение целого ряда противоречий, урегулирован­ных в итоге новыми институтами: посредниче­ство при размещении заказов, брокеры закупок, консультанты по постановке бюджетирования, завышение смет, коррупционные схемы и т. д. В противном случае последние и не возникли бы. Аналогичным образом действуют новации за­конодательства о некоммерческих организациях, ограничивающие возможности получить частное финансирование, в том числе и для организаций социальной сферы: возникновение разного рода схем ухода из-под юрисдикции этого закона крас­норечиво иллюстрирует обсуждаемый феномен.

Исключительный пример из социальной сфе­ры демонстрирует институт поддержки рождаемо­сти - выплата материнского капитала: отсутствие действенных возможностей его использования создает в сопряженных сферах искусственные флуктуации спроса, перекладывая на существу­ющие институты (банки, посредники на рынке недвижимости) дополнительные задачи. Так, сло­жившаяся практика свидетельствует, что получа­тели материнского капитала изыскивают легаль­ные способы его применения, не дожидаясь его обесценивания под действием инфляции и других факторов, например получают ипотечные креди­ты в банках, рефинансируемые в дальнейшем ма­теринским капиталом. Однако зачастую в основе этих сделок нередко лежат сделки купли-продажи недвижимости между аффилированными лица­ми; приобретают жилье, потом его перепродают, для чего привлекаются риелторы, среди которых уже есть те, кто имеет признаки соответствующей специализации.

В настоящее время на территории Российской Федерации функционирует множество институ­тов, содействующих региональному развитию и способных поддерживать интересные начина­ния в приоритетных секторах. Распространение положительных институциональных практик и успешного опыта реформирования институтов можно рассматривать в качестве инструмента раз­вития социального государства.

Таким образом, понимание возможного не­гативного воздействия как институциональных ловушек, так и неустойчивых институтов на сово­купность общественных отношений и на гармо­ничное развитие социально-экономической систе­мы региона повышает роль совершенствования институциональной среды за счет реформирова­ния. Внедрение институционального реформиро­вания в хозяйственную деятельность предполага­ет учет основных структурных компонент данного научного направления:

• совокупность положений, установок и обо­снованных идей, формирующих исследова­тельский каркас и позволяющих давать харак­теристику деятельности за счет определения ее особенностей, принципов, условий и норм;
• составляющие логической структуры про­цесса институционального реформирования, в числе которых - объект, предмет, субъект, формы, средства, результат, а также времен­ные параметры процесса (этапы, стадии, точ­ки перелома и пр.);
• методический инструментарий, обеспечива­ющий оценку и технологию реализации про­цесса реформирования, включая средства, ме­тоды, способы, приемы;
• инфраструктурное обеспечение научного процесса, позволяющее развивать институ­циональное реформирование как научное на­правление за счет синхронизации и решения проблемы междисциплинарного взаимодей­ствия;
• инфраструктурное обеспечение институцио­нального реформирования как области хозяй­ственной практики.

Смешанная модель будущего развития моногородов

Сложившаяся в моногородах ситуация при­водит к доминированию двух ключевых взгля­дов к решению их проблем на практике. Первый из них связан со сворачиванием экономической деятельности моногородов, их выводом из вос­производственной цепочки и переселением жите­лей; второй ориентирован на разработку инвести­ционных программ и поддержку экономической жизни, активизацию экономических процессов за счет модернизации или диверсификации произ­водства, расширения специализации территорий. Практическое обсуждение данных идей в науке подкрепляется наличием двух подходов:

• американский подход предполагает перерас­пределение трудовых ресурсов между терри­ториями за счет механизма спроса и предло­жения, что неизбежно влечет за собой сжатие экономики моногорода при частичном сохра­нении его функций;
• европейский подход основан на механизмах поддержки с применением различного инструментария (в том числе региональных про­грамм поддержки занятости и переобучения, развития инфраструктуры и пр.).

Совершенно очевидно, что использование только одного подхода ко всей совокупности моногородов невозможно ни с теоретической, ни с практической точки зрения. Численность мо­ногородов в Российской Федерации гораздо выше, чем за рубежом, а в условиях ограниченности ресурсов программы поддержки окажутся мало­эффективными. На практике при переселении фи­нансовые условия, как правило, признаются нера­циональными: предлагаемые схемы обмена жилья с использованием ипотечных программ влекут за собой неприемлемые расходы, а отток населе­ния ряда территорий, например Дальнего Востока и Сибири, создает угрозу экономической безопас­ности государства в силу возможного стихийного заселения территорий мигрантами.

Альтернатива - европейский подход - привле­кательна тем, что моногорода являются освоенной территорией, в связи с чем возможны ситуации, особенно вне территорий с неблагоприятными климатическими условиями, когда развитие мо­ногорода станет возможным именно благодаря включению в имеющиеся воспроизводственные цепочки. С экономической точки зрения это может оказаться более целесообразным, нежели пересе­ление местных жителей.

Учитывая преимущества и недостатки подхо­дов, можно отметить, что в России применительно к проблеме моногородов будет в большей степе­ни оправдана разработка методического подхода, позволяющего реализовать смешанную модель на основе набора критериев идентификации по­тенциала развития территории.

Правительство Российской Федерации пред­принимает попытку поднять экономику моногоро­дов: еще в 2009 году в рамках поручения прези­дента РФ Министерством регионального развития РФ была организована подготовка проектов ком­плексных инвестиционных планов модернизации моногородов [Послание, 2011; Стенографический отчет, 2011]. 19 августа 2014 года также был ини­циирован комплекс мероприятий по повышению инвестиционной привлекательности территорий монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации [Комплекс, 2014], на ос­новании которого Министерство экономического развития Российской Федерации, взаимодействуя с другими федеральными органами исполни­тельной власти, государственными корпораци­ями и общественными организациями, выявля­ет риски ухудшения положения в моногородах и прогнозирует развитие ситуации, анализирует данные о расходовании бюджетных средств на ре­ализацию мероприятий по развитию моногородов и оценивает их эффективность, проводит мони­торинг занятости населения и факторов влияния на нее, а также ведет реестр инвестиционных про­ектов, которые планируется реализовать в моно­городах в 2015-2017 годах. В 2014 году из фонда поддержки на развитие моногородов выделено порядка 3 млрд руб., в 2015 году - 4,5 млрд руб., а на 2016-2017 годы предусмотрено по 10,8 млрд руб. Также на базе моногородов создаются терри­тории опережающего развития [Федеральный за­кон 2015б].

Отобранные правительством моногорода должны получить статус территории опережаю­щего развития на 10 лет с возможностью его прод­ления в дальнейшем еще на пять лет, с одновре­менным освобождением от уплаты федеральной части налога на прибыль организаций. Сложив­шаяся ситуация актуализирует работу по отбору моногородов для придания им статуса территорий опережающего развития, с апробацией техноло­гий стабилизации и улучшения ситуации на осно­ве пилотных городов.

Инициатива преобразования моногородов вы­глядит достаточно интересной, однако практика ее реализации в большей степени похожа на латание дыр, а не на комплексное научно обоснованное решение проблем. При этом бюджетных средств на преобразование моногородов, предусмотрен­ных бюджетом на 2015 год и ближайшие два года, хватит лишь на 20-30 проектов, в то время как моногородов с наиболее сложным социально­экономическим положением более 70. Кроме того, не решаются вопросы с моногородами, в которых существует риск ухудшения социально-экономи­ческого положения и которые составляют боль­шинство.

Главным ориентиром оценки должна быть не столько текущая ситуация на рынке труда или даже в производственной сфере, сколько пер­спективная роль территории в народном хозяй­стве и системе размещения производительных сил на территории РФ. Целеполагание должно носить надсистемный характер и определяться не на уровне моногорода, а на уровне региона и национальной экономики в целом. Фактически вопрос дальнейшей судьбы моногородов отно­сится к области стратегического планирования территориального развития. Стоит отметить про­движение в этом вопросе: принятие Федерального закона «О стратегическом планировании в РФ» от­части способствовало интеграции решений в об­ласти территориального планирования в единый каркас. Однако главный недостаток состоит в том, что данный документ скорее «описывает докумен­тооборот в процессе реализации государственной политики» и слабо способствует формированию единого базиса для реализации связи между при­нимаемыми решениями и достигнутыми резуль­татами. Ситуация, сложившаяся с российскими моногородами, и отсутствие очевидного решения - индикатор отсутствия целостной политики в об­ласти пространственного развития Российской Федерации.

Моногорода чувствительны к экономическим шокам из-за доминирующего влияния градообра­зующего предприятия. При этом важно ответить на вопрос: является ли причиной неблагополучия моногорода сильная зависимость от одного субъ­екта хозяйствования (фактически степень про­никновения бизнеса в экономику города) или же основная проблема кроется в его узкой отрасле­вой специализации? Ответ на этот вопрос призван определить риски и пути их минимизации. В слу­чае признания верным первого варианта необхо­дима демонополизация, включающая не только снижение уровня концентрации производства, но и повышение уровня действия конкурентных сил на территории, что достигается снижением барьеров и созданием условий для малого биз­неса, устранением привилегий и препятствий для конкуренции. Изменение специализации (вто­рой случай) достигается за счет диверсификации, что возможно реализовать на градообразующем предприятии. Фактически выявление причин не­благополучия кроется в поле «монополизация - диверсификация» и в их смешанном варианте.

Доминирование той или иной причины обу­славливает стратегическое решение, наибольшим образом способствующее развитию территории. Если оценка состояния моногорода показывает целесообразность сохранения экономической де­ятельности на территории, возможны следующие стратегические решения:

• существенная зависимость от одного субъек­та хозяйствования (высокой степени проник­новения бизнеса в экономику города) - демо­нополизация, т. е. расширение рынка за счет увеличения числа субъектов хозяйствования;
• узкая отраслевая специализация - диверси­фикация профильной структуры экономики моногорода (в том числе и в рамках градо­образующего предприятия) совместно с му­ниципальными и государственными органами власти, инвесторами, бизнес-сообществами, общественными организациями;
• смешанный вариант - кластеризация.

Однако вышеуказанные варианты могут при­меняться не для всех моногородов, так как в Рос­сийской Федерации существуют территории, утратившие потенциал своего развития. Принци­пиально важен ответ на вопрос: какие моногорода должны остаться, а в каких случаях сохранение моногорода нецелесообразно? Даже если ком­плексный подход к пространственному развитию страны не будет прорабатываться и вопрос разви­тия моногородов будет решаться исключительно путем придания им статуса территорий опережа­ющего развития, в условиях ограниченных инве­стиционных ресурсов вопрос выбора моногородов и последующего финансирования за счет государ­ственных средств не теряет своей значимости.

Выбор одного из двух подходов для примене­ния к конкретному моногороду - в первую очередь методический вопрос, решающийся путем поиска параметров измерения состояния и перспектив развития территории. Очевидно, что эти параме­тры могут быть обнаружены в наборе критериев, обуславливающих статус моногорода. И методи­чески было бы правильно разработать критери­альную базу с пороговыми значениями, падение значения того или иного параметра свидетель­ствовало бы о приоритете в пользу той или иной стратегии.

Обращение к формальным источникам [По­становление 2014] позволяет лишь идентифици­ровать моногород, но не дает ответа на вопрос о выборе стратегии. Так, указанное постановление вводит следующие критерии:

• муниципальное образование имеет статус городского округа или городского поселе­ния, за исключением муниципальных обра­зований, в которых в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации;
• численность постоянного населения муници­пального образования превышает 3 тыс. чело­век;
• численность работников одной из организа­ций, осуществляющих на территории муни­ципального образования один и тот же вид основной экономической деятельности, до­стигала в период 5 лет 20% среднесписочной численности работников всех организаций, осуществляющих деятельность на террито­рии;
• осуществление одной из указанных органи­заций деятельности по добыче полезных ис­копаемых (кроме нефти и газа), и/или произ­водству, и/или переработке промышленной продукции.

Перечень критериев, встречающихся в других федеральных законах и научных источниках, до­статочно широк и свидетельствует скорее не о на­личии какого-либо подхода, а об использовании эклектической модели, позволяющей относить к моногородам территории, экономическая деятельность которых сопряжена с высокими риска- ми¹. Набор критериев интегрирует специфичные проблемные территории, а на практике при не­обходимости выделить моногорода приходится обращаться к основному критерию - доле эконо­мически активного населения, занятого на данном предприятии: в соответствии с федеральным за­коном о несостоятельности (банкротстве) градо­образующими организациями признаются юри­дические лица, численность работников которых составляет не менее двадцати пяти процентов численности работающего населения соответ­ствующего населенного пункта [Федеральный за­кон 2002].

Систематизация признаков моногородов при­водит к заключению о том, что они эволюцио­нируют. С одной стороны, некоторые признаки обуславливают статус моногородов, а с другой - при изменении условий хозяйствования осложня­ют управление территориями. Например, если ра­нее однородная профессиональная специализация населения города рассматривалась как фактор его конкурентоспособности, то сейчас выступает эле­ментом дестабилизации рынка труда территории.

Таким образом, предлагается выстроить си­стему принятия решений о выборе стратегии раз­вития на основе следующих критериев:

• обусловленность поступлений в бюджет од­ним доминирующим источником, представ­ленным либо крупным предприятием, либо преобладающим видом деятельности;
• профессиональная специализация населения, обусловленная сложившейся специализацией производства в городе;
• зависимость социально-экономической си­туации от конечного спроса и конкретного рынка сбыта на продукцию, производимую на территории;
• территориальная изолированность и затруд­ненность в мобильности в силу недостаточ­ного развития транспортной инфраструктуры и географической удаленности города от цен­тра экономической активности. Критериальная база позволяет принять ре­шение о целесообразности сохранения города и выбрать оперативные меры по стабилизации ситуации при влиянии экономических кризисов. К числу последних могут относиться как «мяг­кие» меры, например регулирование на основе изменения миграционных процессов на базе соз­дания управляемой мобильной рабочей силы, со­циальная поддержка населения через введение длительных оплачиваемых отпусков, льготного кредитования на приобретение жилья, организа­ция общественных работ для временного трудо­устройства, так и «жесткие», например содействие переселению и профессиональное переобучение населения.

Заключение

Проведенное исследование позволило выде­лить два принципиальных направления модерни­зации экономики российских моногородов и обо­сновать подход к принятию решения о выборе одной из стратегий. Принципиальным моментом, обусловливающим эффективность мер по мо­дернизации, является преобразование институ­циональной среды, направленное на устранение институциональных ловушек, и формирование инфраструктуры развития и эксплуатации челове­ческого потенциала, рост которого обеспечит по­вышение производительности труда.