АВТОМОБИЛИ В ГОРОДЕ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА РЕГУЛИРОВАНИЯ

С переходом к рыночной экономике в России начался процесс массовой автомобилизации. И хотя в мире Россия занимает только 52-е место по уровню автомобилизации населения (317 ав­томобилей на 1000 жителей в начале 2015 года) [Ломакин Д., 2015], положение в крупных горо­дах уже приблизилось к критическому (дорожные пробки, высокий уровень загрязнения, высокая аварийность автотранспорта). Поэтому переход к устойчивому развитию транспорта чрезвычайно актуален для нашей страны.

На сегодняшний день существует экономиче­ская теория, объясняющая возникновение про­блем автомобильного движения в городе и обо­сновывающая пути их решения, есть зарубежная практика и есть российский опыт, вызывающий во многом бурные дискуссии. Данная статья по­священа анализу экономической теории, объяс­няющей последствия массовой автомобилизации и ее апробации в России и за рубежом.

Экономическая теория и регулирование автотранспорта

Дороги во всем мире исходно создавались как общественное благо. Однако с развитием мас­совой автомобилизации улично-дорожную сеть захватил личный автотранспорт. Дороги, прежде бывшие исключительно общественным благом, перешли в категорию смешанных благ - ресур­сов общего доступа. Для последних характерно появление отрицательных внешних эффектов (экстерналий) - издержек, которые несут третьи лица, причем в условиях рыночной экономики экстерналии не учитываются теми, кто их созда­ет. Например, передвижение на автомобиле со­провождается шумом, выбросом загрязняющих веществ и другими негативными последствиями, от которых страдает население. Однако эти факты никак не принимаются во внимание водителями в процессе принятия решения об использовании личных автомобилей.

За рубежом сложилось целое научное направ­ление экономики благосостояния, занимающееся изучением транспортных экстерналий. В подроб­ном обзоре зарубежных исследований в этой об­ласти [Ховавко, 2012] показано, что экстерналии составляют более трети всех издержек автотранс­порта, причем половина экстерналий - это эко­логические экстерналии. Отметим, что западные оценки внешних эффектов автотранспорта в го­родах (при пересчете по паритету покупательной способности) вполне коррелируют с оценками российских ученых по Москве и соответству­ют приблизительно 3 руб./км пробега (в ценах 2007 года). Для общества издержки от киломе­трового пробега одного автомобиля на 3 руб. выше, чем для водителя.

Основной путь устранения негативных экс­терналий - их включение во внутренние издерж­ки источника экстерналий (в нашем случае - водителя). Эту задачу решает государственное регулирование: меры снижения природоемко- сти отдельных автотранспортных средств (АТС) (повышение их экологического класса), меры по управлению спросом на поездки на личном ав­томобиле. Цель управления спросом - заставить владельцев автомобилей полностью оплачивать издержки, которые пока несет общество. В каче­стве средств используются налоги, которыми об­лагаются:

• автомобили (дополнительный налог при по­купке автомобиля, транспортный налог);
• перемещение на автомобиле (плата за проезд по дорогам, где наблюдаются заторы, плата за движение по дорогам в определенном рай­оне, плата за въезд в город, плата за разреше­ние пользоваться дорожной сетью в течение определенного времени, электронные систе­мы оплаты в зависимости от места движения и пройденного расстояния;
• хранение автомобиля (плата за парковки);
• автомобильное топливо.

Как показала практика, стандартные методы увеличения предложения (наращивание авто­транспортной инфраструктуры без изменения принципов ценообразования) недостаточны для того, чтобы привести в соответствие коли­чество водителей на дорогах с пропускной спо­собностью улично-дорожной сети (невозможно сбалансировать спрос и предложение при соб­ственных издержках водителей и экстернальных издержках). Именно поэтому необходимо прини­мать меры по управлению процессами автомоби­лизации.

Зарубежный опыт регулирования автотранспорта

Развитые страны столкнулись с негативны­ми последствиями массовой автомобилизации раньше России. Регулирование автотранспорта там начиналось с установления стандартов на вы­бросы АТС. Первые американские стандарты, принятые в 1960-х годах, требовали от произво­дителей автомобилей новых технологических решений. Регулирование развивалось по следую­щим направлениям:

• расширялся перечень контролируемых загряз­няющих веществ;
• расширялся круг АТС, в отношении которых принимались новые законы;
• постоянно ужесточались экологические тре­бования к работе автомобиля;
• увеличивался период, в течение которого про­изводители автомобильной техники обязаны были гарантировать соответствие автомобиля заданным экологическим характеристикам;
• совершенствовались способы контроля эколо­гических параметров автомобиля в процессе эксплуатации.

Создание системы контроля экологических параметров автомобилей в процессе эксплуа­тации дополнялось мерами ответственности как для производителей автомобилей (отзыв автомобилей), так и для владельцев автотранс­порта (штрафы), что заставляло и тех и других стремиться к соблюдению установленных тре­бований. Дополнительно применялись меры по регулированию топливного рынка, поскольку экологические показатели автомобиля зависят от работы всей системы «двигатель - топливо».

Объектом регулирования в развитых странах является и количество АТС на дорогах (управ­ление спросом). Применяется широкий набор налогов, позволяющих интернализировать экс­терналии. В развитых странах платежи (см. та­блицу) формируют дорожные фонды, благодаря которым обеспечивается механизм обратной связи: с одной стороны, значительная часть бре­мени дорожного строительства перекладывается на тех, кто больше ездит, с другой - у автомоби­листов возникает право, чтобы их мнение учиты­вали при решении вопросов развития дорожной сети.

Примером эффективной транспортной по­литики является Сингапур. Действует электрон­ная система взимания платы за проезд, платы за въезд в деловую часть города, а также квотиро­вание количества автомобилей в городе. Допол­нительно существует ежегодный налог на АТС и плата за проезд с использованием электронных карт. Система состоит из устройства типа кре­дитной карты, вмонтированного в автомобиль, и антенн на улицах, которые идентифицируют автомобиль и списывают плату за проезд. Систе­ма платежей отличается гибкостью: она учиты­вает месторасположение дорог, тип и мощность автомобилей.

После безуспешных попыток правительства ограничить число автомобилей в городе введени­ем налогов была принята система квотирования количества автомобилей в городе. Правитель­ство решает вопрос о приемлемом количестве автомобилей в городе и выпускает необходимое количество разрешительных документов на вла­дение АТС. Цена разрешения на приобретение автомобиля определяется путем аукциона. В це­лом население позитивно реагирует на действия правительства по регулированию транспортного движения.

Итак, в зарубежной практике широко приме­няются инструменты снижения природоемкости АТС (нормирование выбросов автомобиля и уста­новление стандартов на применяемые моторные топлива) и инструменты управления спросом (на­логи на АТС; налоги на пользование дорожной инфраструктурой, налоги на парковку и налоги на топливо).

Регулирование автотранспорта в РФ

В нашей стране предпринимаются опреде­ленные меры по снижению экстерналий авто­транспорта. В частности, внедряются современ­ные экологические стандарты на автотранспорт. Однако в этом вопросе Россия отстает от евро­пейских стран более чем на 10 лет. В 2015 году из 41 миллиона лишь 7,5% зарегистрированных легковых автомобилей соответствовало эколо­гическому классу Евро-5, 27% - классу Евро-4, 30% не соответствовали никаким экологическим нормам [Стандарт, 2015]. В 2015 году в России сократились продажи автомобилей, что снизило спрос на автомобильное топливо. Это упростило задачу по полному переходу к производству то­плива класса Евро-4 и выше (в настоящее время 100% производимого бензина соответствует стан­дартам 4-го и 5-го экологических классов). Одна­ко до сих пор не снята проблема фальсификации топлива на АЗС. Не случайно в апреле 2015 года президент России В. В. Путин инициировал про­верку Генпрокуратурой автозаправочных станций страны.

В нашей стране управление спросом регули­руют следующие налоги:

• акциз при покупке автомобиля (мощностью свыше 150 л.с.);
• транспортный налог;
• акциз на нефтепродукты;
• топливный налог;
• оплата проезда по платным дорогам.

Однако плохая транспортная и экологическая ситуация в крупных городах и на подъездах к ним показывает, что перечисленные инструменты не позволяют эффективно ограничивать экстер­налии автотранспорта. По нашим расчетам, в Мо­скве все транспортные налоги позволили покрыть лишь четвертую часть экстерналий автотранспор­та (0,62 руб./авткм) (оценка 2012 года) [Ховавко, 2012].

Оценки дают принципиальное понимание уровня неинтернализованных экстерналий. Далее необходимо отслеживать, насколько улучшает­ся ситуация в городе (и улучшается ли вообще) при постепенном развитии механизмов интерна­лизации. Однако в отношении самих этих меха­низмов и практики их применения в российском обществе нет единства.

С 2010 года в Москве решается задача создать благоприятную городскую среду. В рассматри­ваемой сфере необходимо развивать обществен­ный транспорт, сокращать избыточное пользова­ние личным транспортом, снижать загрязнение окружающей среды выбросами автотранспорта и др. Программа устойчивого развития транс­порта включает широкий спектр мероприятий, например реконструкцию и строительство новых автомобильных дорог и развязок, строительство новых линий метрополитена, развитие рельсо­вого транспорта, ограничение на въезд в город грузового транспорта, создание выделенных по­лос для общественного транспорта, расширение зоны платной парковки, создание цивилизованно­го рынка такси и др. Сегодня уже можно подве­сти некоторые промежуточные итоги реализации этой политики.

В Москве более 96% всех выбросов загряз­няющих веществ в атмосферу составляют вы­бросы автотранспорта. Следовательно, важным направлением транспортной политики является снижение выбросов автотранспорта. Для сниже­ния потребления природных ресурсов Москва первой реализовала переход на топливо класса Евро-4. Это позволило стабилизировать вы­бросы автотранспорта на уровне 1 млн т в год. Тем не менее сохраняющийся активный рост автопарка (более 4% в год) не позволил заметно снизить выбросы и существенно уменьшить мо­сковские пробки.

На первых этапах реализации транспортных реформ некоторые меры вызывали недовольство автомобилистов, но после определенных кор­ректировок были вполне приняты обществом. Введение выделенных линий дало не такой зна­чительный эффект, как предполагалось (скорость общественного транспорта увеличилась нена­много, поскольку автовладельцы часто выезжают на выделенные линии), но споры по этому поводу прекратились. В 2015 году Москва по показателю загруженности дорог переместилась с первого на четвертое место в мире (после Стамбула, Ме­хико и Рио-де-Жанейро) [Москва [б.д.]].

Наиболее негативно российское общество от­носится к введению некоторых инструментов ре­гулирования автотранспорта: расширению зоны платной парковки, платной эвакуации неправиль­но припаркованных машин, появлению платных дорог. Во-первых, автомобилисты опасаются, что при дальнейшем расширении зон платной парковки в Москве вообще не останется мест, где можно оставить машину бесплатно. В горо­де строится мало новых гаражных комплексов, их услуги стоят слишком дорого. Властями вы­сказана идея и о том, что в будущем разреше­ние на покупку автомобиля будут давать только при наличии машино-места [В Москве..., 2015]. Во-вторых, применение мер на практике явно нуждается в совершенствовании. Так, штрафы за неправильную парковку автомобиля практи­чески не улучшают дорожный трафик. Проверка Генпрокуратуры выявила более 600 тыс. ошибоч­ных штрафных постановлений на сумму около 1,8 млрд руб. [Грунюшкин С., 2015]. В-третьих, нуждается в совершенствовании система эвакуа­ции неправильно припаркованных машин. Факти­чески этим занимаются частные компании, кото­рые заняты зарабатыванием на эвакуации (часто с нарушением законодательства), а не обеспече­нием общественного блага (устранением помех для движения). Их деятельность вызывает массо­вую критику населения. В-четвертых, многие схе­мы финансирования для управления процессами автомобилизации отличаются непрозрачностью, что вызывает недовольство общественности. Транспарентность доходов и расходов при реа­лизации мер интернализации внешних эффектов автотранспорта повысит доверие граждан к дей­ствиям властей.

Мировой опыт подтверждает, что меры по ин­тернализации внешних эффектов должны быть направлены на решение основной проблемы (в нашем случае - транспортной), получение до­полнительных доходов от их реализации является побочным результатом, которому ни в коем случае нельзя отдавать приоритет. Желание заработать на процессах интернализации дискредитирует государство и вносит ненужную напряженность в жизнь общества. В качестве примера можно привести конфликты по поводу стоимости проез­да по трассе Москва - Петербург и введения с ноя­бря 2015 года платы за проезд большегрузных фур (массой свыше 12 т) по федеральным трассам.

На межрегиональном форуме Общероссий­ского народного фронта В. В. Путин проком­ментировал введение в эксплуатацию платного участка трассы М11: цены вздули «так, чтобы ни­кто не ездил» [Путин, 2016]. Во всем мире в по­давляющем большинстве случаев за проезд по до­рогам устанавливается плата, которой достаточно только для регулирования транспортных потоков (центы или евроценты).

Непонятны и обоснования величины налога на проезд большегрузного транспорта (перво­начально планировалось 0,97 руб., затем 3,73 руб. и наконец 1,53 руб. за километр). За неупла­ту налога назначен огромный штраф - 450 тыс. руб. Собирать налог с дальнобойщиков должна частная компания «PT - Инвест транспортные системы». Ежегодно (в течение 13 лет) государ­ство будет выплачивать ей 10,6 млрд руб. незави­симо от того, сколько средств ей удастся собрать [Угланов А., 2015]. Неправильно выбранное вре­мя (кризис) и непрозрачность схемы частно-госу­дарственного партнерства привели к массовым забастовкам дальнобойщиков по всей стране. Правильна ли эта мера с точки зрения теории экс­терналий и западного опыта?

В Европе и США существуют разные кон­цепции интернализации экстерналий грузового транспорта. В Старом Свете приняты дорожные налоги на большегрузные автомобили. Их вводи­ли с подачи сильного европейского железнодорож­ного лобби (высокие экстерналии автотранспорта снижают его конкурентоспособность в сравнении с железнодорожным). В Новом Свете доминиру­ет противоположный принцип: дороги строили, чтобы по ним возили грузы, поэтому интернали­зация экстерналий грузового транспорта не повы­сит общественное благосостояние, а просто при­ведет к росту цен. Таким образом, возможность и необходимость рассматриваемых мер определя­ются конкретными экономическими условиями. При решении этого вопроса не стоит торопить события, поскольку в условиях снижения всех социальных гарантий в обществе недовольство транспортной политикой государства может стать катализатором более масштабных протестов.