ПРИВАТИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ В СТРАНАХ С РАЗВИТОЙ И РАЗВИВАЮЩЕЙСЯ ЭКОНОМИКОЙ

Начиная с последних десятилетий ХХ века и до настоящего времени оптимизация госу­дарственного сектора экономики и поиск методов эффективного управления государственной соб­ственностью являются глобальными процессами, получившими самое широкое распространение в развитых, развивающихся и бывших социали­стических странах. При этом использовались са­мые разнообразные формы оптимизации государ­ственного сектора экономики, предусматривающие переход прав собственности от государства к част­ным лицам, методы и средства управления соб­ственностью. Во многих развивающихся и бывших социалистических странах своевременный анализ мирового опыта облегчил задачу выбора и обосно­вания собственного национального алгоритма при­ватизации и государственного управления.

Несмотря на сокращение государственного сектора, трансформация позволяет ему сохранить­ся в качестве одного из сегментов современной смешанной экономики, усиливает способность национальных экономик к быстрому и эффектив­ному самопреобразованию, самонастройке, столь необходимым на новом витке научно-техническо­го развития [4].

Экономика Франции, Германия, Италия, Ве­ликобритания, Швеции и других западноевропей­ских стран имеет довольно значительный госу­дарственный сектор. Во второй половине 1980-х годов среди стран ЕЭС, например, в госсекторе работало 12% занятого населения, производилось до 13% валового внутреннего продукта, сюда на­правлялось около 21% всех инвестиций [1]. Все это свидетельствует о том, что развитие большин­ства стран мирового сообщества идет в режиме смешанной экономики. «Смешанная экономика, - отмечают П. Самуэльсон и В. Нордхауз, - полагает­ся, в первую очередь, на ценовую систему для сво­ей организации, однако использует и многообра­зие правительственного вмешательства для того, чтобы справиться с макроэкономической неста­бильностью и с недостатками рынка» [6]. Главные цели разгосударствления собственности, кото­рую преследовали все без исключения страны, - ограничение государственного вмешательства в экономику, расширение прав предпринимателей и хозяйственной самостоятельности. Количество стран, которые охватил процесс разгосударствле­ния, их разные уровни развития и удельные веса государственного сектора в экономике позволя­ют говорить о всеобщем значении приватизации для современного экономического развития.

Анализ зарубежного опыта оптимизации го­сударственного сектора показывает, что основной формой является приватизация с созданием пу­бличных компаний. Можно выделить три основ­ных этапа реализации этого процесса [5, с. 35-43]:

• переход к корпоративной форме управления путем реорганизации предприятий в акционерные общества (этот этап связан с переходом прав соб­ственности на имущество предприятия из госу­дарственной в собственность самого акционерно­го общества, одновременно государство получает в собственность 100% акций, ответственность за результаты экономической и финансовой де­ятельности возлагается на саму компанию и ее руководство, отменяются дотации на покрытие убытков фирмы);
• реструктурирование крупных государ­ственных предприятий, в том числе выделение из их состава дочерних предприятий и филиалов, построение холдинговых вертикальных моделей управления, где координация структурных под­разделений осуществляется только на стратеги­ческом уровне путем регулирования финансовых отношений и реализации системы взаимного уча­стия в капитале и т. п.;
• продажа части предприятия или части его ак­ций в частные руки.

Наиболее успешной принято считать британ­скую программу приватизации, которая принес­ла доход бюджету и способствовала повышению конкурентоспособности и эффективности работы предприятий. К 1995 году приватизация принесла государству 134 млрд долл., количество акционе­ров выросло почти до10 млн [2].

Приватизация осуществлялась несколькими способами:

• продажа государственных компаний путем выпуска их акций на фондовую биржу;
• продажа на бирже части компаний;
• выкуп компаний трудовыми коллективами или руководством;
• передача компании трудовому коллек­тиву безвозмездно со списанием всех долгов.

Одна из форм частичной приватизации предус­матривает передачу частному сектору права на ре­ализацию определенных услуг общественного ха­рактера, отнесенных ранее к сфере компетенции государственных или муниципальных органов. Она позволяет государству экономить средства и время, а также привлекать к выполнению работ более компетентные и опытные компании [3].

Британская модель ориентировалась на полу­чение прибыли и широкое распространение акций среди частных инвесторов, в послеприватизаци- онный период осуществлялись регулирование действий компании и контроль над ценами. При­ватизация проходила несколько последовательных стадий. Парламент страны принимал решение об утверждении акционерного общества. После акционирования государственного предприятия с долей участия государства в уставном капи­тале изучались наилучшие способы приватиза­ции с привлечением финансовых консультантов. На основе выработанных рекомендаций прави­тельство принимало решение о приватизации. Проводилась предпродажная подготовка и прода­жа акций.

Правительство продвигало приватизацию постепенно, опасаясь массового выброса ак­ций и превышения предложения ценных бумаг над спросом. Если компания имела низкую доход­ность или была убыточной, перед приватизацией правительство проводило реструктурирование, направленное на повышение ее эффективности.

В истории приватизации в Великобритании известен ряд негативных случаев. Так, при при­ватизации железнодорожного транспорта вместо одного вертикально интегрированного предприя­тия возникла сложная система разрозненных ком­паний с разными формами собственности и кон­троля. Обслуживание перевозок было передано 28 компаниям: 23 из них перевозили пассажиров и 5 - грузы. Подвижной состав стал собственно­стью трех лизинговых компаний. Для управления железнодорожной инфраструктурой была создана специальная компания, которая находилась в рас­поряжении государства вплоть до 1996 года. От­ношения между всеми этими компаниями строи­лись на контрактной основе. В результате ни один поезд не мог остановиться на станции, если не за­ключен соответствующий контракт [3].

Опыт Великобритании интересен, прежде все­го, многообразием форм приватизации, высокой доходностью для бюджета страны, повышением эффективности производства, контролем за про­изводством в постприватизационный период, изучение отрицательных примеров может быть полезным как предостережение от повторения ошибок в будущем. К сожалению, опыт, в том чис­ле негативный, не был в достаточной мере изучен и учтен в России. Это означает, что существует ве­роятность проявления негативных тенденций.

Стоит рассмотреть и опыт приватизации во Франции. Там она была начата в 1986 году, при­остановлена и возобновлена в 1993 году. Привати­зация проводилась с целью сократить бюджетный дефицит до уровня, необходимого для членства в Европейском Союзе, и обеспечить возможность участия широких слоев населения в разгосударст­влении собственности.

Приватизация проводилась гласно, с макси­мально возможным распространением инфор­мации в прессе, в том числе за рубежом. К фор­мированию условий приватизации привлекались финансовые консультанты. В процессе привати­зации были использованы методы, которые полу­чили распространение в других странах, например распределение акций между сотрудниками при­ватизированных компаний, размещение крупных пакетов акций у стабильных институциональных инвесторов. Формировались группы компаний, контролирующих 15-30% акций этих предприя­тий. Иностранные инвесторы получали до 20% ак­ций, остальные акции реализовывались на откры­тых торгах. Группы стратегических инвесторов организовывались без торгов и аукционов, на ос­нове переговоров между министром экономики, инвесторами и руководителями приватизируемых компаний. Определенный процент акций распро­странялся по подписке среди граждан. Государство сохраняло за собой контроль над приватизирован­ным предприятием. Приватизации не подлежали естественные монополии: энергетика, газовая и те­лекоммуникационная отрасли, железнодорожный транспорт, космическая промышленность.

Французская приватизация привела к росту валового внутреннего продукта, промышленного производства и эффективности экономики. В ходе приватизации до 1997 года было получено при­мерно 43 млрд долл. [3]. Главные характеристики французской приватизации: массовое распростра­нение акций среди граждан, привлечение тща­тельно подобранных стратегических инвесторов, государственный контроль после приватизации, сохранение стратегических отраслей в собствен­ности государства и высокий доход для государ­ственного бюджета.

В Бельгии нет специального законодательства, регламентирующего процедуры приватизации или передачи в доверительное управление третьим лицам. Правительство принимает специальные постановления и распоряжения в отношении каж­дого предприятия. Для организации приватизации была создана Федеральная холдинговая компания, которой передавались акции приватизируемых предприятий. По согласованию с Министерством финансов она проводила реструктурирование и предпродажную подготовку приватизируемых компаний.

Для проведения приватизации была создана Комиссия по оценке государственной собствен­ности, которая совместно с Министерством фи­нансов формировала реестр государственной собственности, подлежащей приватизации, прово­дила переговоры с инвесторами, определяла спо­собы продажи, обеспечивала защиту интересов сотрудников продаваемых предприятий. Основ­ные методы реализации государственных пакетов акций в бельгийских компаниях: использование американских депозитарных расписок при прода­же зарубежным инвесторам и многоступенчатый конкурс с условиями, на который допускались внутренние и зарубежные инвесторы [5, с. 26-35].

Из опыта Бельгии можно отметить то, что пе­ред приватизацией государство проводило ре­структурирование бизнеса, сам процесс привати­зации проводился в соответствии с рядом условий по сохранению и развитию производства. Если ин­вестор предпринимал противоречащие националь­ным интересам Бельгии действия, за государством закреплялось право обратного выкупа акций.

Особенностью приватизации в Канаде явля­ется то, что она не носила массового характера. С 1987 по 1995 год были приватизированы 26 государственных компаний. Решение о привати­зации каждой фирмы принимал парламент стра­ны, правительству были предоставлены широкие полномочия в отношении методов приватизации.

Приватизация или передача в доверитель­ное управление государственной собственности частным компаниям начиналась с предваритель­ного анализа возможности продажи или переда­чи в доверительное управление, для выработки способов приватизации привлекали финансовых консультантов. В период предпродажной подго­товки проводилась оценка рыночной стоимости приватизируемой компании, объявлялись условия ее продажи, определялся механизм, позволяющий государству осуществлять контроль за функцио­нированием компании после приватизации с це­лью обеспечить максимальную защиту интере­сов работников приватизируемого предприятия. Приватизация находящихся в государственной собственности акций осуществлялась по индиви­дуальным схемам, которые наилучшим образом подходили для каждой компании. Как правило, приватизация происходила в форме публичного размещения ценных бумаг или продажи государ­ственных акций, активов стратегическим инвесто­рам на конкурсной основе.

В Канаде закреплено право государства назна­чать представителей в советы директоров и прав­ления компаний, ограничивать количество акций, принадлежащих конкретным инвесторам, а также запрещать компаниям осуществлять определен­ные действия по реструктурированию и реоргани­зации без согласия государства [5, с. 26-35].

Вновь следует заметить, что, как и в ряде дру­гих стран, в Канаде уделяется пристальное вни­мание постприватизационному развитию бизнеса в интересах общественного производства, предус­матриваются серьезные меры к нарушителям.

В Испании приватизация ориентировалась на привлечение иностранного капитала. Для об­легчения участия иностранного капитала в при­ватизации широко использовались американские депозитарные расписки. Способы и методы при­ватизации аналогичны используемым в других странах. Законодательно определено значитель­ное участие государства в деятельности привати­зированных компаний: необходимо согласие госу­дарства на продажу или передачу активов и акций в дочерних обществах в доверительное управле­ние и на прочие сделки. Сокращение доли госу­дарственного участия в компании на 10% и более либо сокращение доли государства ниже 15% тре­буют одобрения правительства Испании, так же как и любые сделки отчуждения имущества ком­пании или ее дочерних и зависимых обществ, которые оказывают влияние на ее основную де­ятельность. Указанные ограничения действуют в течение срока, определенного в утверждаемых правительством планах приватизации.

Иностранные инвесторы должны получить разрешение правительства на приобретение круп­ных пакетов акций испанских компаний. Государ­ство заключает с приватизируемыми компаниями контракты, предусматривающие возможные спо­собы управления ими, включение представите­лей государства в советы директоров, право вето на решения органов управления компаниями и т. п. В ряде отраслей компаниям необходимо получать согласие правительства на приобрете­ние акций и долей в других фирмах, на проведе­ние реструктурирования или реорганизации [5, с. 26-35]. Итак, в Испании изменение деятельности приватизированных компаний либо состава акци­онеров находится под контролем государства.

В Португалии приватизации предшествовала массовая национализация частных предприятий, в результате которой государство получило пол­ный контроль над целыми отраслями экономики. Приватизация началась в 1989 году с внесения по­правки в конституцию, согласно которой государ­ству разрешалась продажа акций государственных предприятий. Правительство приняло программу приватизации и законодательные акты, в которых были определены основные направления и мето­ды приватизации.

В соответствии с законодательством Португа­лии продажи принадлежащих государству акций корпораций осуществлялись путем публичного размещения акций или дополнительной эмиссии на фондовой бирже, частного размещения по за­крытой подписке среди инвесторов, отобранных по результатам тендера, продажи стратегическому инвестору.

В большинстве случаев планы приватизации государственных долей в компаниях предусма­тривают передачу определенного процента ак­ций работникам предприятия с существенным дисконтом или вообще бесплатно. Как правило, государство ограничивает степень иностранного участия в приватизируемых предприятиях, вводит лимит на владения голосующими акциями для од­ного акционера или группы акционеров. Дирек­тор, назначаемый государством, обладает правом вето в отношении многих вопросов, отнесенных к компетенции совета директоров. Для надзора за соблюдением указанных ограничений при пра­вительстве Португалии была создана специальная комиссия. Практически во всех случаях за госу­дарством закрепляется золотая акция, которая по­зволяет государству запретить внесение поправок в уставы и совершение сделок, которые противо­речат интересам страны [5, с. 26-35].

В Турции продажа государственных долей в компаниях со смешанной формой собственности началась в середине 1980-х годов. К тому времени сложились государственные и публичные предпри­ятия. Первые полностью принадлежали государ­ству и специализировались в тяжелой индустрии и производстве товаров народного потребления. Вторые частично принадлежали государству и представляли собой естественные монополии в области нефтедобычи, транспорта и электро­энергетики. С 1986 по 1995 год было приватизи­ровано несколько государственных предприятий.

Приватизация проходила с привлечением ино­странного консультанта инвестиционного банка MorganStanley, который подготовил план привати­зационных мероприятий и определил пять наибо­лее перспективных для продажи государственных предприятий, которые приватизировались путем публичной продажи акций или продажи стратеги­ческим инвесторам по результатам тендеров.

Закон о приватизации 1994 года закрепил мето­ды и особенности продажи предприятий нефтяной промышленности и портов. Был создан Высший совет по приватизации, состоящий из премьер- министра, министра финансов, министра про­мышленности и торговли, двух государственных министров. Совет был наделен правом определять подлежащие приватизации государственные пред­приятия, методы приватизации, а также включение компаний в государственную программу привати­зации. Контроль процесса приватизации конкрет­ных предприятий был возложен на Администра­цию приватизируемого имущества Турции.

Были предусмотрены следующие методы про­дажи государственной собственности: продажа акций публичных и частных предприятий на фон­довом рынке, размещение акций за рубежом, про­дажа активов предприятий на тендере, передача активов предприятия в аренду без права выкупа, предоставление прав управления собственностью и распоряжения имуществом на определенный срок, соглашение о разделе прибыли и концессии.

Наиболее часто используется схема привлече­ния инвестиций, получившая название «постро­ить, использовать и передать государству». Ин­вестор финансирует строительство предприятия, направляет инвестиции на разработку месторож­дения полезных ископаемых, после чего эксплуа­тирует построенный объект и получает прибыль от его использования, причем часть прибыли пере­числяет государству. По истечении определенного соглашением количества лет инвестор передает объект государству. Этот способ использовался при приватизации ряда турецких портов. К концу 1990-х годов приватизация замедлилась. Отчасти это объясняется тем, что Турция достаточно кон­сервативно относится к иностранным инвесторам, а внутренний рынок капитала не позволяет при­влечь требуемые инвестиции [5, с. 35-43].

Основополагающим принципом развития эко­номики Бразилии является поощрение частной собственности и частного предпринимательства. Сначала Бразилия пошла по пути национализации и поглощения государством частных предприя­тий: сталелитейных заводов, нефтяных компаний, предприятий электроэнергетики, средств массо­вой информации, издательств и даже гостинич­ного бизнеса, пока в начале 1980-х годов, во вре­мя финансового кризиса в Латинской Америке, не были предприняты меры по предотвращению создания новых государственных компаний.

Одновременно был принят первый план по управлению государственной собственностью и ее приватизации, а затем введена национальная программа по управлению государственной соб­ственностью. В соответствии с этой программой используются следующие методы приватизации государственных долей: частное и публичное раз­мещение ценных бумаг, предоставление суще­ствующим акционерам преимущественного права покупки акций новой эмиссии, продажа, передача в аренду имущества компании, ликвидация либо частичная распродажа активов на аукционах, пре­доставление концессий на управление объектами электроэнергетики, водоснабжения и иными ана­логичными объектами.

Приватизация не была массовой и поспешной. Подготовка к продаже государственных долей в смешанных компаниях происходила в несколько этапов. Вначале все акции компании были пере­даны в фонд имущества, созданный государством. После депонирования акций фонд выпустил сер­тификаты - ценные бумаги, предоставляющие права на акции акционерного общества, подле­жащего приватизации. Такие же сертификаты вы­пущены для акций каждой конкретной привати­зируемой компании. Впоследствии сертификаты подлежат погашению в результате продажи акций компаний частным инвесторам.

Национальная программа по управлению государственной собственностью наделила На­циональный банк экономического и социального развития полномочиями по управления процес­сом приватизации всех предприятий, включая определение рекомендуемого способа привати­зации, привлечение финансовых консультантов для определения стоимости компании, принятие необходимых мер по финансовому оздоровлению, решению вопросов трудоустройства сотрудников и т. д., оплате услуг профессиональных консуль­тантов из средств, вырученных от реализации государственных акций. На основе рекоменда­ций финансовых консультантов Национальный банк определяет начальную цену акций, условия для инвесторов, способ приватизации и направля­ет свои предложения в Наблюдательный комитет по вопросам приватизации, который принимает решение о способе приватизации компании, уста­навливает сроки и иные условия продажи. Без его согласия нельзя осуществлять реорганизацию или ликвидацию приватизируемого предприятия.

Государство оставило за собой право вводить ограничения доли иностранного участия в от­ношении конкретных предприятий. Президент Бразилии наделен правом решать вопрос о спосо­бе оплаты акций приватизируемых предприятий. В частности, часть акций может быть оплачена долговыми обязательствами Бразилии.

До 20% акций компании (на начальных эта­пах приватизации - до 40%) продаются работ­никам компаний за 30% от рыночной стоимости. В Бразилии широко используются золотые акции, дающие государству право вето в отношении большого круга вопросов, решения по которым принимаются советами директоров и общими со­браниями акционеров компаний [5, с. 35-43].

Итак, в разных странах используются различ­ные способы и формы оптимизации государствен­ного сектора экономики. Видимо, не может быть единой модели управления, пригодной для всех стран. Вместе с тем все государства преследуют цель повышения эффективности производства, причем функционирование экономики не обяза­тельно связано с проведением повальной при­ватизации государственной собственности. Оп­тимизация государственного сектора экономики начинается с реструктурирования и повышения эффективности приватизируемого объекта, осу­ществляется переход на корпоративные принципы управления предприятием, его преобразование в открытое акционерное общество. Происходит продажа государственных акций частным инве­сторам на аукционах, по конкурсу или через фон­довые биржи.

Российская массовая приватизация отлича­лась от западных классических форм обратной последовательностью шагов: сначала акциониро­вание и продажа акций, потом реструктурирова­ние частными инвесторами. В процессе частной реструктуризации предприятий, как правило, происходило полное перепрофилирование пред­приятий. Полная свобода частных собственни­ков приводила к тому, что в крупных городах научные организации зачастую превращались в структуры по сдаче помещений в аренду, а заво­ды - в оптовые рынки либо площадки для стро­ительства торгово-развлекательных и жилищных комплексов.

Исходя из анализа зарубежного опыта прива­тизации, можно сделать вывод, что практически во всех странах Запада в 1980-1990-х годах про­изошла переоценка места и роли государствен­ной собственности. Приватизация государствен­ных предприятий была связана с изменениями в воспроизводственном процессе, пересмотром сложившейся структуры государственного регу­лирования экономики, поиском путей наиболее эффективной организации производства с привле­чением частных собственников.

Мотивы приватизации были весьма разно­образны: поступление доходов в бюджет, оздо­ровление государственных финансов, повышение эффективности производства, создание или ожив­ление конкурентной среды, реформа управления, демонополизация, формирование «народного» капитализма и демократизация собственности, привлечение иностранных инвестиций и т. п. Од­нако при всех указанных различиях приватизация во всех этих странах имеет общую ключевую ха­рактеристику: она происходила в ходе расширения уже существующего частного сектора, в рамках эволюционного развития рыночной среды.

Приватизация, проводимая в бывших социали­стических странах, связана с переходом от адми­нистративно-командной к рыночной системе хо­зяйствования. В этом случае приватизация носит характер системных преобразований, связанных со сферой собственности. Таково принципиальное отличие приватизационного процесса рыночной реформы в социалистических странах от прива­тизации, осуществляемой в развитых и развиваю­щихся странах.

Наиболее существенные различия двух типов приватизации состоят в следующем. В первом случае, в западной практике, приватизация рассма­тривается как процесс преобразования механизма управления с уменьшением участия государства. Приватизация второго типа связана, прежде всего, с передачей государственного или муниципально­го имущества в частную собственность. В первом случае превалирует экономическая составляю­щая, во втором - политическая.

Следует заметить, что ожидания по поводу бы­строго перехода к рыночной системе хозяйствова­ния не оправдались ни в одной социалистической стране: произошло абсолютное падение всех эко­номических показателей, увеличение социальной напряженности и обострение политической об­становки. Основной причиной стало то, что эко­номические реформы проводились в спешном порядке, без изучения социально-экономических предпосылок, без глубокого анализа текущего со­стояния экономики и возможных последствий ее либерализации, отсутствовала детально прорабо­танная программа социально-экономических пре­образований.