УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ

Глобализация мировой экономики и соответствующие преобразования экономических систем способствовали возникновению новых субъектов рыночных взаимоотношений, в том числе института саморегулирования. Именно эти процессы явились катализатором в формировании нового субъекта рыночной экономики — института саморегулирования и соответствующих саморегулируемых организаций (СРО).

В Российской Федерации одной из главных задач создания указанных организаций является делегирование части государственных функций профессиональным сообществам с целью повы­шения их ответственности за деятельность своих членов, а также сокращения численности чинов­ников различных уровней власти.

Другой важной задачей, решаемой в рамках создания института саморегулирования, является апробация и внедрение новых методов управле­ния с целью развития инициативы граждан, их заинтересованности в сотрудничестве с органа­ми всех ветвей власти.

Исследование зарубежного опыта саморегу­лирования свидетельствует о том, что важнейшим условием эффективного функционирования рас­сматриваемого института является наличие зре­лого демократического общества («демократия [от греческого demos - народ и kratos - власть] - форма общественной власти, основанная... на признании народа источником власти, его права участвовать в решениях государственных дел.») [8, с. 374], главная характеристика которого за­ключается в наличии населения с активной жиз­ненной позицией, в достаточной степени органи­зованного для достижения своих целей, решения общегражданских задач.

Успешность выполнения вышеуказанных функций находится в прямой зависимости от ка­чества народонаселения, его активности, других характеристик.

Именно наличие развитых институтов граж­данского общества, эффективного диалога с государственными органами всех уровней вла­сти является необходимым условием, основой успешного внедрения саморегулирования, а не наоборот - формирование СРО для развития инициативы граждан, как это получается в Рос­сии.

С другой стороны, пассивность населения не может служить основанием для отказа от саморе­гулирования, так как российское общество, явля­ясь частью мировой системы, обязано учитывать общемировые тенденции, внедрять новые формы взаимодействия власти и общества, используя за­рубежный опыт, но с учетом российских реалий.

Таким образом, становление института само­регулирования в нашей стране должно осущест­вляться поэтапно, с сохранением значительной регулирующей роли государства на начальной стадии и ее снижением по мере накопления опыта; формирования гражданского общества с активной жизненной позицией большинства его членов, повышения их ответственности за результаты своей деятельности; осознания необ­ходимости отвечать, в том числе материально, за различные нарушения членов профессионально­го сообщества.

Кроме того, особое значение имеют пробле­мы наличия на рынке данного вида продукции (работ, услуг) достаточного количества добросо­вестных производителей, которые могут регули­ровать, вырабатывая соответствующие правила и стандарты, деятельность остальной части про­фессионального сообщества. Только в этом слу­чае имеются шансы для формирования эффектив­ного института саморегулирования. В противном случае возникает вопрос: «А судьи кто?», и са­морегулирование данного вида деятельности не только невозможно, оно вредно.

Как нам представляется, правовые основы функционирования института саморегулирова­ния должны учитывать наличие вышерассмотрен­ных обстоятельств. С учетом именно последнего обстоятельства действующее российское законо­дательство о саморегулировании предусматрива­ет наряду с обязательным и добровольное член­ство в СРО. Как представляется, не случайно действующим законом сделано исключение для лиц, осуществляющих свою деятельность в сфе­ре управления жилой недвижимостью ввиду ее неразвитости, наличия многочисленных наруше­ний, особой социальной значимости. Видимо, по­этому возникает вопрос: «Могут ли объединяться в СРО на добровольных началах лица, создавшие фиктивные фирмы?» Ведь основными функция­ми профессиональных сообществ являются раз­работка стандартов и правил профессиональной деятельности, контроль за работой их членов в части выполнения законодательства Российской Федерации, рассмотрение жалоб на действия членов СРО, применение мер дисциплинарного воздействия и т. д.

Указанный вопрос возник в связи с массовым созданием во многих городах России СРО орга­низаций, управляющих многоквартирными дома­ми (МКД), в которых созданы товарищества соб­ственников жилья (ТСЖ). При этом значительная часть ТСЖ, созданных в г. Москве, например, яв­ляются фальшивыми. Также общеизвестным яв­ляется факт наличия на рынке управления жилой недвижимостью множества недобросовестных управляющих компаний, которые наряду с фаль­шивыми ТСЖ создают СРО, которые на полном серьезе функционируют в соответствии с дей­ствующим законодательством на добровольной основе. При этом законом предусмотрено обяза­тельное создание СРО в сфере городского хозяй­ства, за исключением управления многоквартир­ными домами [3]. При этом значительная часть и населения, и специалистов отрасли негативно относятся к их созданию в этой (жилищной) сфере, справедливо предполагая, что это при­ведет к увеличению затрат на оплату жилищно­коммунальных услуг, так как финансовым ис­точником содержания управленческого аппарата указанных структур, в конечном итоге, являются средства населения.

Однако уровень безразличия граждан на­столько велик, что, несмотря на резкое увеличе­ние стоимости жилищно-коммунальных услуг в том числе вследствие создания ТСЖ, СРО и при­влечения управляющих компаний, массовых про­тестов пока не наблюдается.

Это привело к тому, что указанные СРО соз­даны и функционируют практически на всей территории России при поддержке местных ор­ганов власти. Так, в настоящее время в городском хозяйстве г. Москвы, например, созданы и функ­ционируют 7 СРО, объединяющих более 900 организаций. В целях оказания организационно­технической и методической помощи в процессе формирования и практической деятельности рас­сматриваемых СРО, выработки единых подходов к принципам саморегулирования в городском хозяйстве г Москвы создан Координационный совет по вопросам взаимодействия с ними ком­плекса городского хозяйства города [6].

В рамках координации деятельности, пред­ставления, защиты интересов своих членов рас­сматриваемые СРО учредили Национальный союз саморегулируемых организаций жилищно­коммунального комплекса. СРО городского хо­зяйства объединяют организации, осуществля­ющие свою деятельность по проектированию, капитальному ремонту и благоустройству объ­ектов капитального строительства, управлению недвижимостью, энергосбережению и повыше­нию энергетической эффективности, а также ор­ганизации, функционирующие на рынке жилищ­ных услуг, среди которых, как уже отмечалось, значительное число управляющих организаций, например, недобросовестно выполняют свои обязанности по договорам управления много­квартирным домом, а также злоупотребляют сво­им положением. При предоставлении им широ­ких полномочий в соответствии с действующим законодательством имеет место смешение дохо­дов от использования общего имущества много­квартирных домов, находящихся в управлении, с собственным имуществом управляющей орга­низации. При этом имеется, как уже отмечалось, множество фальшивых ТСЖ.

В значительной мере это обусловлено тем, что большинство собственников помещений име­ют низкий уровень правовой грамотности, граж­данской активности, не владеют информацией об объемах своих прав, не участвуют в управ­лении многоквартирными домами. Однако в со­временных условиях отсутствуют эффективные правовые рычаги влияния на недобросовестные управляющие организации в целях обеспечения защиты прав собственников помещений в МКД.

Сложившаяся практика управления жилищ­ным фондом требует принятия мер, направлен­ных на разработку и установление стандартов и правил деятельности по управлению, содержа­нию, капитальному и текущему ремонту МКД, а также организации контроля за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

В этих условиях с учетом осуществляемого в настоящее время перехода к рыночным отноше­ниям руководители отрасли видят единственный эффективный способ решения возникающих трудностей в области управления многоквартир­ными домами в объединении рассматриваемого вида деятельности в саморегулируемые органи­зации, с внесением соответствующих изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации.

Однако, по нашему мнению, с учетом непро­фессионализма, недобросовестности большин­ства управляющих компаний в жилищной сфере, нарушения ими действующего законодательства, пассивности населения в отстаивании своих прав и законных интересов передача части функций государства профессиональным сообществам в сфере управления жилищным фондом представ­ляется преждевременной. При таком множестве нарушений со стороны управляющих компаний по управлению МКД на современном этапе их становления и развития требуется жесткий го­сударственный контроль их деятельности. Пере­вод на саморегулирование и передача части го­сударственных функций возможны только после превращения данных управленческих компаний в добросовестных, грамотных субъектов рыноч­ной экономики, участников делового оборота.

Добровольность объединения в СРО требует тщательной проверки соответствия действующе­му законодательству при их регистрации, внесе­нии в единый реестр СРО, а также произведен­ных органами власти действий.

Рассмотренные особенности создания и функ­ционирования СРО по содержанию жилищной сферы городского хозяйства свидетельствуют о наличии множества проблем и задач, требующих решения в ближайшее время.

Механизм функционирования и нормативно­законодательная база нового для экономики России института саморегулирования еще недо­статочно проработаны и требуют дальнейшего со­вершенствования. Например, одной из нерешен­ных задач является обязательность вступления в СРО для представителей некоторых профессий.

Так, обязательность членства в одной из СРО для арбитражных управляющих [2, ст. 20] означает, что лицо, не являющееся членом СРО, не может быть назначенным для реализации процедуры банкротства в отношении несостоятельного юри­дического лица. Это требование вышеуказанно­го закона вступает в противоречие со статьей 30 Конституции РФ, которая предоставляет право гражданам России свободного вступления и пре­бывания в каких-либо объединениях [1].

Таким образом, обязательность членства в СРО является своего рода ограничением для вступления в профессию. Сегодня многие спе­циалисты, судьи арбитражных судов и Высше­го арбитражного суда РФ считают, что наряду с арбитражными управляющими - членами СРО должны действовать независимые арбитраж­ные управляющие, зарегистрированные при арбитражных судах [7, с. 17]. Действительно, до вступления в силу ныне действующего За­кона о банкротстве сообщество практикующих арбитражных управляющих насчитывало по­рядка 20 тысяч человек. В настоящее время 43 СРО арбитражных управляющих объединяют чуть более 7 тысяч человек. Такое резкое сни­жение действующих арбитражных управляю­щих может быть одной из причин преобладания в настоящее время ликвидационных процедур банкротства, так как, по данным ВАС РФ, на каждого арбитражного управляющего прихо­дится в среднем 8-9 дел о банкротстве [9]. При этом наиболее востребованные арбитражные управляющие могут реализовать одновременно до 15-20 дел о банкротстве в отношении несо­стоятельных организаций различных регионов России, что сокращает их реальные возможно­сти выявления всех особенностей деятельности должника, специфику его производства, особен­ности региональных рынков и другие важные факторы, оказывающие непосредственное влия­ние на восстановление платежеспособности не­состоятельных организаций в процедурах фи­нансового оздоровления, внешнего управления и снижает эффективность функционирования института банкротства в России в целом. Прав­да, в значительной степени снижает отрица­тельные последствия рассматриваемого явления то, что для выполнения предписанных законом функций арбитражный управляющий формиру­ет профессиональные команды практически для каждого предприятия-должника.

Еще одним отрицательным последствием од­новременной реализации нескольких процедур банкротства в различных регионах России одним специалистом является значительное удорожание самих процедур ввиду значительного увеличения транспортных расходов. В этой связи возникает вопрос о возможности ограничения числа реали­зуемых одним арбитражным управляющим про­цедур банкротства.

Важной характеристикой института само­регулирования является жесткая конкуренция между СРО. Наличие конкуренции представля­ется положительным фактором, так как должно стимулировать членов сообщества арбитраж­ных управляющих к добросовестному выпол­нению своих обязанностей, систематическому повышению уровня своего профессионализма и, в конечном итоге, способствовать снижению затрат на реализацию процедур банкротства и повышению эффективности института бан­кротства в России. В результате арбитражные управляющие, выполняющие свои обязанности на высоком профессиональном уровне, реально восстановившие платежеспособность должни­ков, должны назначаться на более значимые для государства, региона и муниципального образо­вания предприятия, а значит, и СРО, объединя­ющая в своих рядах таких специалистов, долж­на получать не только большее число процедур, но и реализовывать наиболее значимые из них.

Однако на деле этого не происходит ввиду не­совершенства механизма выбора СРО, так как су­ществующий порядок выбора налоговыми орга­нами саморегулируемых организаций направлен на равномерное распределение процедур между ними без учета конкурентных преимуществ, их величины, других характеристик, что является существенным недостатком действующего зако­нодательства, который, как представляется, дол­жен быть устранен, что будет способствовать, в конечном итоге, повышению заинтересован­ности профессионального сообщества в выяв­лении в своей среде как добросовестных, так и недобросовестных членов СРО, что требует про­ведения на постоянной основе мониторинга их деятельности.

В целях проведения мониторинга деятельно­сти СРО следует выработать систему критериев, позволяющих оценить качественные показатели их функционирования.

К таким критериям можно отнести, главным образом, те, которые направлены на выявление факторов, положений и норм:

• содержащихся в правилах и стандартах саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и способствующих проявлению коррупции;
• связанных с выбором СРО арбитражных управляющих кандидатуры арбитражного управ­ляющего для утверждения его арбитражным су­дом в деле о банкротстве;
• связанных с осуществлением контроля СРО арбитражных управляющих за своими членами;
• связанных с аккредитацией при СРО ар­битражных управляющих страховых и других организаций для проведения различных работ, проведением конкурсов для заключения с управ­ляющей компанией и со специализированным депозитарием соответствующих договоров;
• связанных с формированием, размещением и расходованием средств компенсационных фон­дов СРО арбитражных управляющих.

С установлением рейтинга СРО по резуль­татам анализа, проводимого национальным объединением СРО арбитражных управляющих, в целях реализации указанных предложений не­обходимо:

• внести изменения в статью 22 Федерально­го закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О само- регулируемых организациях», предусматриваю­щие обязанность СРО направлять в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на ве­дение государственного реестра СРО, информа­цию, представление которой предусмотрено фе­деральными законами [3];
• внести изменения в Положение о Мини­стерстве экономического развития Российской Федерации в части его наделения полномочиями по установлению порядка ведения мониторинга деятельности СРО арбитражных управляющих [4];
• внести изменения в Положение о Федераль­ной службе государственной регистрации, када­стра и картографии в части наделения Росреестра полномочиями по ведению мониторинга деятель­ности СРО арбитражных управляющих [5].

В целях реализации указанных предложений необходимо внести соответствующие изменения в механизм взаимодействия Росреестра со СРО арбитражных управляющих, разработать необ­ходимый программный комплекс и обеспечить сбор информации.

Важнейшей составляющей действующего законодательства является механизм обеспече­ния имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций посредством страхования. Объектами страхования являются имущественные интересы управляющего, свя­занные с его обязанностью возместить убытки лицам, участвующим в деле, или иным лицам в связи с неисполнением или ненадлежащим ис­полнением управляющим возложенных на него обязанностей. При этом по одному случаю при­чинения убытков не может быть осуществлена компенсационная выплата, превышающая 25% размера компенсационного фонда. Это означа­ет, что реально может быть возмещена лишь четвертая часть убытков, что снижает уровень ответственности арбитражных управляющих, приводит к необходимости дополнительной про­работки этого вопроса. Для сравнения: в 2002 г. суммарный размер компенсационных фондов всех СРО арбитражных управляющих составлял 48,1 млн рублей, в 2003 г. аналогичный показа­тель возрос до около 160 млн рублей, в 2004-м - 317,7 млн рублей; в 2010 г. (по данным на август 2010 г.) - 429 млн рублей. Наиболее крупными компенсационными фондами в настоящее вре­мя располагают: Некоммерческое партнерство «Тихоокеанская саморегулируемая организация арбитражных управляющих» (23,4 млн рублей), Некоммерческое партнерство «Межрегиональ­ная саморегулируемая организация профессио­нальных арбитражных управляющих» (22,5 млн рублей), Некоммерческое партнерство «Саморе- гулируемая организация арбитражных управля­ющих Центрального федерального округа» (16,7 млн рублей) [9].

Серьезную озабоченность вызывает рост ко­личества нарушений со стороны арбитражных управляющих, что обусловлено, наряду с дей­ствием других факторов, снижающимся уровнем их квалификации.

До недавнего времени мы все по праву гор­дились созданной за минимальный срок систе­мой краткосрочной подготовки кадров, которая смогла обеспечить процедуры банкротства спе­циалистами, обладающими особым набором зна­ний. При этом, как уже отмечалось, до момента принятия ныне действующего закона о банкрот­стве было подготовлено порядка 20 тысяч уни­кальных специалистов, в то время как за период действия нового закона с 2002 года - чуть более 3500 человек получили свидетельства арбитраж­ного управляющего. При этом, пройдя кратко­срочные курсы подготовки в объеме 480 часов (сегодня продолжительность курсов выросла до 572 часов) практически для всех арбитражных управляющих, обучение на этом и заканчивается. Больше нет никаких курсов повышения квали­фикации, обязательного участия в таких обучаю­щих мероприятиях, как конференции, семинары, тренинги. Правда, некоторые СРО, осознавая необходимость изучения стремительно изменяю­щегося законодательства, других аспектов функ­ционирования института банкротства, проводят собственными силами (иногда с приглашением специалистов со стороны) обсуждения некоторых проблемных вопросов. Это, в общем-то, неплохо, но не снижает остроты проблемы, не восполняет разрушенной системы повышения квалификации и профессиональной переподготовки.

Проблема организации постоянно действую­щей системы повышения квалификации арби­тражных управляющих рассматривалась на одном из заседаний подкомитета по антикризисному управлению и проблемным долгам Комитета по безопасности предпринимательской деятельности ТПП РФ. Участники пришли к выводу, что целе­сообразно ежегодное повышение квалификации в объеме более 72 часов, а также профессиональ­ная переподготовка один раз в 3-5 лет, что долж­но быть в обязательном порядке предусмотрено в квалификационных требованиях к арбитражным управляющим. Другим вариантом решения про­блемы может быть повышение квалификации не реже одного раза в 3 года, начиная с даты получе­ния свидетельства Росреестра, в объеме 100 часов с возможным обучением по блочному принципу (по аналогии с оценщиками). Подготовку целе­сообразно осуществлять через аккредитованные Минобрнауки РФ вузы, обеспечивающие высокое качество реализации различных образовательных программ, соответствующих государственным требованиям, с обязательным учетом пожеланий работодателя - в нашем случае СРО или Нацио­нального объединения СРО.

Ведущими вузами России были разработаны и представлены на рассмотрение и согласование соответствующие программы, подготовленные на основе проведенных опросов выпускников - арбитражных управляющих.

Для развития института саморегулирования и решения указанных проблем необходимо повы­сить ответственность и активность Национально­го объединения СРО арбитражных управляющих, в отдельных СРО — усилить их координирующую роль.