ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМЫ ЖКХ: ВЗГЛЯД АУДИТОРА

Реформирование ЖКХ в Российской Федерации создало предпосылки коренного поворота от планово-административных методов регулирования жизненно важной отрасли народного хозяйства к рыночным механизмам при соблюдении определенных принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав экономически незащищенных слоев населения.

Сложность и значимость проблем, связанных с реформированием ЖКХ, проявляются не только в технических, организационных и право­вых аспектах, но и в финансово-экономических, что требует серьезного переосмысления под­ходов и методов управления как отдельными хозяйствующими субъектами, так и отраслью в целом. В этой связи трудно переоценить ме­сто и роль специалистов по антикризисному управлению в решении сложнейших вопросов реформирования ЖКХ, а также аудиторов, про­водящих экспертизу тарифов, подтверждающих финансовую отчетность управляющих и ресур­соснабжающих организаций (далее - РСО) или осуществляющих анализ степени исполнения местного бюджета.

Опыт оказания аудиторских и консультаци­онных услуг как на уровне хозяйствующих субъ­ектов, функционирующих в сфере ЖКХ, так и администрациям отдельных муниципальных об­разований позволил автору сформулировать ряд проблем, решение которых невозможно без уча­стия специалистов высокого уровня, оказываю­щих аудиторские услуги, а также занимающихся управленческим, в том числе и антикризисным, консультированием:

создание условий для привлечения частного капитала в сферу деятельности ЖКХ;

совершенствование системы формирования экономически обоснованных тарифов на услуги ЖКХ;

внедрение в управленческую практику орга­низаций и предприятий ЖКХ современных ме­ханизмов управления;

разработка и реализация мероприятий, на­правленных на финансовое оздоровление орга­низаций и предприятий ЖКХ.

Кардинальное решение указанных проблем позволит поднять менеджмент организаций и предприятий ЖКХ на качественно новый уро­вень. Рассмотрим их более подробно.

Создание условий для привлечения частного капитала в сферу деятельности ЖКХ

Основная задача проведения реформы ЖКХ - привлечение частного капитала в данный сектор экономики благодаря повышению его конку­рентоспособности. Важнейшие цели указанной государственной политики были закреплены еще в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Фе­дерации, основные положения которой в ходе реформы ЖКХ претерпевают определенные из­менения [2].

Так, для эффективной приватизации феде­рального имущества и ускорения темпов рефор­мирования государственного сектора экономики специалистам, участвующим в данных процес­сах, целесообразно обосновывать отказ от акци­онирования малых и средних унитарных пред­приятий, для преобразования которых наиболее приемлемой организационно-правовой формой является общество с ограниченной ответствен­ностью. Если же имеется возможность, то целе­сообразно осуществлять увеличение балансовой стоимости имущественного комплекса унитар­ного предприятия в целях его дальнейшего пре­образования в открытое акционерное общество.

Несмотря на достаточно длительный период проводимых государством преобразований, в на­стоящее время еще высока доля муниципальных предприятий ЖКХ, которым предстоит пройти процедуру реформирования. Кроме того, даже если такая процедура завершена, очень часто оказывается, что недвижимое имущество (жи­лищный фонд, коммунальные сети и проч.) не было включено в состав подлежащих приватиза­ции активов. В такой ситуации указанные объ­екты либо подлежат отдельной приватизации (выкупу) у муниципалитета, либо их необхо­димо передать РСО во временное пользование наиболее эффективным способом, что сопрово­ждается дополнительными затратами и не спо­собствует повышению рентабельности и так в большинстве своем убыточных организаций и предприятий ЖКХ.

Несмотря на то что процесс преобразования унитарного предприятия направлен на увеличе­ние доли частного бизнеса в составе источников капитала вновь созданной организации, зачастую доля государства в уставном капитале оказыва­ется достаточно высокой, что не способствует инвестиционной привлекательности вновь соз­даваемых хозяйствующих субъектов. Однако по­зицию государственных органов можно понять - на сфере ЖКХ лежит чрезвычайно важная со­циальная нагрузка, которая традиционно должна находиться в поле зрения государства.

Мировой опыт свидетельствует о возможно­сти соблюдения баланса интересов государства (качественные услуги для потребителей по ми­нимально возможным ценам) и частного бизне­са (окупаемость вложенных инвестиций) через создание системы частно-государственного пар­тнерства. В России на законодательном уровне прямо предусмотрен только один вариант тако­го партнерства - концессионное соглашение. По принятой программе «Жилище» в 2010 г доля частных компаний, управляющих объекта­ми коммунальной инфраструктуры Российской Федерации на основании концессионных согла­шений, должна составлять не менее 30% [3].

Следует подчеркнуть, что в развитии концес­сионного механизма значительная роль отводит­ся органам местного самоуправления, поскольку именно муниципальное образование выполняет функции концедента, на которого возлагается ответственность за подготовку объектов соб­ственности, подлежащих реконструкции, к пере­даче частному бизнесу. Основные задачи конце- дента: обеспечение свободы собственности от прав третьих лиц; инвентаризация технического состояния объектов; формирование требований к концессионерам; компенсация части расходов по эксплуатации и реконструкции объекта кон­цессионного соглашения. Что касается концес­сионера, то на него изначально были возложены неоправданно высокие риски вследствие несо­блюдения законодательством интереса сторон. Последнее было частично устранено внесением изменений и дополнений в действующее законо­дательство о концессиях [1].

Теоретически концессия - одна из самых удобных форм привлечения инвестиций в ин­фраструктурные проекты [5]. К сожалению, до последнего времени в отрасли преобладают арендные отношения между муниципалитетом и частным бизнесом в отношении использования объектов коммунальной инфраструктуры как бо­лее привычные и понятные. Традиционно орга­низации и предприятия ЖКХ арендуют у органов муниципальной исполнительной власти необхо­димое им для осуществления основных видов деятельности оборудование и инженерные сети.

В бухгалтерском учете операции, связан­ные с арендой, отражаются согласно правилам, установленным в действующих нормативно­правовых актах, а по отдельным (спорным) моментам - на основании положений, зафикси­рованных в учетной политике предприятия. Та­ким образом, уже на этапе заключения договора аренды необходима квалифицированная помощь профессиональных консультантов и аудиторов, позволяющая организациям и предприятиям ЖКХ формировать арендные отношения на вы­годных для себя условиях, естественно, соблю­дая интересы государства и населения.

Следует отметить, что отсутствие четких методических рекомендаций, а также унифи­цированных форм первичных документов, от­ражающих специфику арендных отношений с муниципальными органами, приводит нередко к искаженному отражению в бухгалтерском учете соответствующих операций, что вызывает опре­деленные налоговые риски и снижает достовер­ность отчетности (см. таблицу). Кроме того, зачастую переговоры с руководством муници­пальных органов затягиваются, а в бухгалтерии предприятий и организаций ЖКХ накапливают­ся документы, для правильного отражения в уче­те которых у бухгалтера нет оснований.

Таким образом, в сложившихся условиях, без­условно, участие консультантов по управлению как со стороны администрации муниципальных образований, так и организаций и предприятий ЖКХ будет способствовать созданию более бла­гоприятного климата для частного бизнеса.

Совершенствование системы формирования экономически обоснованных тарифов на услуги ЖКХ

Ежегодно организации и предприятия ЖКХ проходят процедуру утверждения тарифов на оплату населением и юридическими лицами сле­дующих видов коммунальных услуг: теплоснаб­жение; водоснабжение; водоотведение; содержа­ние и ремонт жилого фонда, а также нежилых помещений; вывоз и складирование бытового мусора; услуги лифтового хозяйства; передача электроэнергии.

Основные принципы установления цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наем жилых помещений, а также тарифов на комму­нальные услуги были определены еще постанов­лением правительства РФ от 17.02.2004 г. № 89 «Об утверждении основ ценообразования в сфе­ре ЖКХ» и не потеряли актуальности, несмотря на то что документ утратил силу в связи с изда­нием нового нормативного документа [4]:

а) баланс экономических интересов соб­ственников жилья, организаций, оказывающих коммунальные услуги, и потребителей;

б) доступность жилья и коммунальных услуг для потребителей и защита их прав;

в) компенсация экономически обоснованных расходов организаций по оказанию услуг и полу­чение прибыли для реализации производствен­ных и инвестиционных программ;

г) открытость информации о ценах и тарифах и о порядке их утверждения;

д) раздельное ведение организациями учета доходов и расходов в отношении регулируемой и иной деятельности;

е) четкое выделение в составе тарифа инфля­ционной составляющей.

К сожалению, в новом постановлении прави­тельства РФ отсутствуют вопросы, касающиеся методологии ценообразования, что, по мнению автора, не лучшим образом сказалось на дей­ствующем механизме ценообразования, который в настоящее время законодательно ничем не ре­гламентируется, особенно в части соблюдения баланса интересов заинтересованных сторон и защиты прав потребителей.

Основным методом установления цен и та­рифов является экономическое обоснование расходов, состав которых должен определяться в строгом соответствии с Методикой планиро­вания, учета и калькулирования себестоимости услуг ЖКХ, утвержденной постановлением Государственного комитета РФ по строитель­ной, архитектурной и жилищной политике от 23.02.1999 г. № 9 (в ред. постановления Госстроя РФ от 12.10.2000 г. № 103), действующими от­раслевыми инструкциями по учету и калькули­рованию расходов организаций и предприятий ЖКХ.

Дополнительным является метод индекса­ции, в соответствии с которым цены и тарифы, установленные с использованием метода эконо­мической обоснованности, меняются с учетом индексов-дефляторов, принимаемых постанов­лением правительства РФ. При этом расходы на оплату труда, включаемые в цены и тарифы, определяются исходя из условий, установленных отраслевым тарифным соглашением.

Применение в течение одного расчетного периода разных методов регулирования цен и тарифов, равно как и в отношении организаций, оказывающих одни и те же регулируемые виды деятельности, не допускается. При установле­нии цен и тарифов учитываются национальные стандарты, санитарные правила и нормы и дру­гие акты законодательства Российской Феде­рации, ее субъектов, а также органов местного самоуправления, регулирующие сроки, качество, периодичность и объемы работ по содержанию и ремонту жилья и оказанию коммунальных услуг.

Поскольку после принятия Налогового ко­декса РФ ранее указанная инструкция не коррек­тировалась, организации и предприятия ЖКХ при разработке тарифов на очередной финансо­вый год применяют в основном метод индекса­ции, принимая за основу сложившийся уровень затрат.

Чаще всего основанием для пересмотра тари­фов является:

изменение более чем на 5% суммарных рас­ходов организации на осуществление регули­руемой деятельности по сравнению с расходами, принятыми при расчете цен и тарифов на преды­дущий расчетный период регулирования;

изменение более чем на 5% суммы налогов и сборов, подлежащих уплате организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации;

изменение более чем на 10% ставки рефи­нансирования ЦБ РФ;

принятие организацией долгосрочных целе­вых программ производственного развития, тех­нического перевооружения, которые необходи­мы для поддержания надежного и безаварийного функционирования объектов ЖКХ, снижения производственных расходов, а также для реали­зации согласованных в установленном порядке инвестиционных проектов;

появление новых организаций, осуществля­ющих регулируемые виды деятельности.

Таким образом, недостатками существующей системы формирования тарифов на услуги орга­низаций и предприятий ЖКХ следует считать ее затратный механизм; отсутствие у регулирую­щих органов объективной информации об из­держках производителей, а также инструментов воздействия на эти издержки; непрозрачность экономической и финансовой деятельности; недостаточная эффективность существующего порядка подготовки, проверки и утверждения тарифов.

Учитывая вышеизложенное, аудиторы, при­глашенные для подтверждения тарифов на услу­ги ЖКХ, принимают на себя выполнение следу­ющих процедур:

изучение основных технических показателей, а также структуры оказываемых услуг с после­дующим сравнением натуральных показателей с периодом, предшествующим регулируемому;

установление на основании первичных бух­галтерских документов уровня фактических за­трат на оказание различных видов услуг, а также его соответствия действующим инструкциям по калькулированию себестоимости услуг и пред­ставленному на экспертизу тарифу;

проверка расчета полезного объема оказы­ваемых услуг;

проверка обоснования уровня рентабельно­сти, закладываемого в тарифы;

проверка расчета среднего отпускного тари­фа (обоснование технологических потерь и рас­ходов на собственное потребление);

определение расходов на оплату труда с учетом действующего тарифного соглашения и фактического объема выполняемой работы в со­ответствии с тарифной ставкой конкретного раз­ряда;

выявление дополнительных видов деятель­ности (кроме регулируемой тарифами), расходы по которой не должны участвовать в расчете та­рифов.

Выполнить указанный объем работ за до­статочно сжатые сроки, причем зачастую при отсутствии квалифицированно подготовленных внутренних нормативных документов, отражаю­щих вопросы учета экономически обоснован­ных затрат организаций и предприятий ЖКХ, представивших свои тарифы на экспертизу, до­статочно сложно.

Для повышения действенности экспертизы тарифов целесообразно использовать совре­менные модели аудита, основанные на полной информационной открытости, а также адекват­ности происходящим в отрасли процессам, что позволит исключить неоправданное завышение тарифов. Кроме того, требуется четкое законо­дательное регулирование тарифов для населе­ния, товариществ собственников жилья (далее - ТСЖ) и управляющих компаний, что облегчит аудиторам решение проблемы оценки правиль­ности и своевременности начисления НДС и предотвратит возможное судебное разбиратель­ство.

Внедрение в управленческую практику организаций и предприятий ЖКХ современных механизмов управления

В организациях и предприятиях ЖКХ расчет прямой себестоимости осуществляется отдельно по каждому виду оказываемых услуг. Все кос­венные расходы распределяются по видам услуг в соответствии с закрепленным в учетной поли­тике порядком: пропорционально прямым рас­ходам, выручке и т. п. Запланированные полные затраты, по существу, являются основанием для утверждения тарифов, если не будет доказано об­ратное. Уровень рентабельности, в соответствии с которым формируются тарифы, составляет по отрасли в среднем 3-5% [6].

Кроме того, в связи с сильной изношенно­стью коммунального фонда организации и пред­приятия ЖКХ вынуждены проводить многочис­ленные текущие и капитальные ремонты (как планового, так и аварийного характера), однако затраты на эти ремонты не всегда заложены в производственную и инвестиционную програм­мы, утвержденные тарифными комитетами. Следует также подчеркнуть, что проводимые ре­монтные работы зачастую приводят к созданию неотделимых улучшений, которые предприятия не могут учитывать в составе собственного иму­щества, но в то же время и администрация му­ниципального образования не всегда может их оплатить в связи с ограниченностью средств местного бюджета. В результате у организаций и предприятий ЖКХ накапливаются убытки, обу­словленные невозможностью списания на рас­ходы стоимости незапланированных в тарифах и бюджете ремонтных работ. В результате на­ращивается кредиторская задолженность перед подрядчиками, привлекаемыми для выполнения указанных работ, а также потенциальная (в слу­чае ее признания) дебиторская задолженность органов муниципальной власти.

Безусловно, внедрение отдельных элемен­тов современного финансового менеджмента (систем контроллинга и управленческого учета, бюджетного планирования, логистического под­хода в работе с поставщиками ресурсов и потре­бителями оказываемых услуг), имеющее место на многих современных предприятиях отрасли, дает свои результаты, но добиться существен­ного повышения рентабельности можно только на основе комплексного подхода, позволяющего управлять финансами, выстраивая экономиче­ские отношения с потребителями коммунальных услуг на основе не только их заинтересованно­сти в определенном качестве и количестве, но и ответственности за рациональное использование потребляемых ресурсов.

Учитывая, что в структуре расходов, связан­ных с оказанием услуг коммунального характера, значительная часть связана с потреблением мате­риальных ресурсов, необходимо внедрение ком­плексной системы их экономии благодаря ши­рокому распространению ресурсосберегающих технологий как непосредственно в самих органи­зациях ЖКХ, так и в организациях - потребите­лях услуг, в том числе и ТСЖ (см. рисунок).

При расчете экономии ресурсов, определяю­щей эффективность реализации ресурсосбере­гающих технологий, следует соблюдать следую­щие принципы:

учет прямых и косвенных расходов, которые могут быть полностью или частично сокращены в результате проводимых мероприятий;

учет абсолютного сокращения бюджетных средств, направляемых на проведение энерго­сберегающих мероприятий;

сопоставление экономии с затратами ресур­сов, поступивших из различных источников, включая кредитные ресурсы, требующие возвра­та [8].

На этапе проведения отбора наиболее эффек­тивных ресурсосберегающих проектов и форми­рования комплексной программы ресурсосбе­режения проекты необходимо ранжировать по индексу доходности, а также хеджировать, при­меняя, например, метод реальных опционов.

Разработка и реализация мероприятий, направленных на финансовое оздоровление организаций и предприятий ЖКХ

Учитывая масштабы деятельности отрасли, наличие прямой связи между уровнем эффек­тивности хозяйствования организаций и пред­приятий ЖКХ и результатами осуществляемой реформы, целесообразно уделять серьезное внимание финансовому оздоровлению как вновь создаваемых предприятий, так и проходящих от­дельные этапы преобразования, расширяющие возможности частного бизнеса.

Опыт автора в области аудита ряда органи­заций и предприятий ЖКХ, начиная с 2004 года по настоящее время, свидетельствует о том, что одной из самых острых проблем, тормозящих переход отрасли к новой экономической моде­ли функционирования, является значительная сумма накопленной дебиторской, кредиторской задолженности и убытков, а также постоянное недофинансирование из местных бюджетов расходов на покрытие убытков организаций и предприятий ЖКХ (в связи с наличием «выпа­дающих» доходов) и несвоевременная оплата населением и юридическими лицами стоимости потребленных коммунальных услуг.

Поскольку дебиторская задолженность от­влекает из оборота свободные денежные сред­ства, требуется комплекс действенных мер по ее предупреждению, важнейшим в составе которо­го является контроль оплаты, а если это не по­могает, то применение возможных способов пре­кращения обязательств (перевод долга, уступка права требования, новация) и, наконец, судебное разбирательство. Действующий в отрасли меха­низм финансирования требует совершенствова­ния, например, за счет создания благоприятных условий привлечения и возврата средне- и долго­срочных кредитов для развития и модернизации объектов ЖКХ [7].

В целом, выход организаций и предприя­тий ЖКХ на безубыточный уровень работы предполагает реализацию следующих основ­ных задач реформирования отрасли, участие в которых аудиторов и специалистов по анти­кризисному управлению даст положительный эффект:

1. Создание эффективной организационной структуры организаций и предприятий ЖКХ на основе функционирования юридических лиц всех доступных организационно-правовых форм, в том числе малого и среднего бизнеса, с возможностью применения упрощенной систе­мы налогообложения, наряду с укрупнением в экономически обоснованном масштабе действу­ющих экономических субъектов.
2. Финансовое оздоровление организаций и предприятий ЖКХ за счет внедрения меро­приятий по погашению дебиторской и креди­торской задолженности, регулярного контроля производственно-финансовой деятельности в целях выявления и устранения экономически необоснованных направлений расходования ре­сурсов, а также разработки мероприятий по уве­личению доходной части бюджета.
3. Совершенствование проводимой тариф­ной политики на основе регулярного анализа соответствия установленных тарифов их эко­номически обоснованным нормативам, свое­временности покрытия «выпадающих» доходов за счет бюджетов различных уровней, оценки соответствия утверждаемых тарифов платеже­способности населения и возможностям юриди­ческих лиц.
4. Техническое перевооружение отрасли благодаря реконструкции объектов жилищно­коммунального назначения за счет различных источников финансирования, в том числе и за счет привлечения средств населения по целевым программам капитального ремонта, реконструк­ции и нового строительства объектов ЖКХ.
5. Поддержка организаций и предприятий ЖКХ предоставлением налоговых льгот. Альтер­нативой прямого снижения налогового бремени может явиться целевое использование суммы на­числяемых налогов (на имущество, НДС и др.) для финансирования целевой программы техни­ческого перевооружения отрасли, позволяющей применять ресурсосберегающие технологии, что позволит оптимизировать денежные потоки ор­ганизаций и предприятий ЖКХ.
6. Регулярный финансовый мониторинг (как со стороны государства, так и органов местного самоуправления), позволяющий отслеживать не­эффективные организации и предприятия ЖКХ, имеющие признаки несостоятельности (бан­кротства), в целях своевременного проведения процедур их финансового оздоровления.

Для успешной реализации указанных за­дач необходимо, наряду с совершенствованием механизма государственного регулирования, повышение профессиональных компетенций руководящих работников организаций и пред­приятий ЖКХ, включая сотрудников экономи­ческих служб, направленное на расширение знаний в области антикризисного управления и регулирования протекающих процессов как на уровне отдельных хозяйствующих субъектов, так и отрасли в целом.