ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ В МОНОГОРОДАХ

В настоящее время проблемы социально­экономического развития монопрофильных городов (моногородов), экономика которых полностью зависит от одного-двух предприятий, являются чрезвычайно острыми в социальном, экономическом, политическом плане. Одной из важных задач модернизации российской эко­номики является разработка системы мер, направ­ленных на поддержку и развитие монопрофильных муниципальных образований. После того как в результате глобального экономического кри­зиса в 2008-2009 годах работа градообразующих комплексов была частично или полностью при­остановлена, их положение сказалось на жизне­деятельности многих российских монопрофиль- ных городов. Стала очевидной необходимость диверсификации монопрофильных муниципаль­ных образований [2]. Государственная поддержка этого процесса осуществляется с 2009 года. В на­стоящее время одновременно необходимо решать целый комплекс задач:

• требуется адаптация отечественной эконо­мики моногородов к процессам глобализации и усиления конкуренции;
• необходимо преодолеть последствия ми­рового финансового кризиса и создать условия для экономического роста на основе внедрения инноваций.

Важная роль в обеспечении устойчивого со­циально-экономического развития монопрофильных городов и муниципальных образова­ний принадлежит государственным программам как инструменту регулирования экономики, обес­печивающего решение задач и достижение перс­пективных целей путем рационального использо­вания имеющихся ресурсов.

Следует подчеркнуть, что в разных регионах существенно варьирует количество, численность и состояние моногородов. Для каждого из них ха­рактерен свой уровень экономического, инвести­ционного, социального и других рисков, разный потенциал и возможности (табл. 1, 2) [1, 3, 9].

Обобщая данные, полученные в результате мониторинга регионов России, можно констати­ровать, что в настоящее время для 71,4% регио­нов характерен пониженный и незначительный потенциал; доля регионов, которые обладают высоким и максимальным потенциалом, не пре­вышает 7,2%. Регионы, где существует высокий и умеренный риск, составляют 17,9% и 76,8% со­ответственно. Масштабы дифференциации реги­онов наглядно представлены в табл. 3.

Значительная разница по уровню социально­экономического развития регионов, с одной сторо­ны, обусловлена природно-климатическими и ресурсными особенностями, а с другой - деятельностью региональных органов управления. При реализации программ раз­вития моногородов не учитывается ответ­ственность региональных органов управле­ния за социально-экономическое развитие территории и вклад в ее социально-экономи­ческое развитие. В результате регионы су­щественно отличаются по показателям фи­нансово-экономической устойчивости (табл. 4).

Во многих регионах (48,3%) наблюдается глубокий и значительный спад, более четверти (26,7%) находятся в состоянии умеренного спа­да, только в каждом пятом (19,6%) отмечена от­носительная стабильность (стагнация), и совсем незначительно число тех, где намечается повы­шение финансово-экономической устойчивости (5,4%).

Максимальный инвестиционный потенциал и минимальные риски имеет всего один субъект Федерации - Краснодарский край, где расположе­но всего два монопрофильных образования с чис­ленностью населения 49,9тыс. человек (0,3% населения края). Высокий потенциал развития, умеренные риски, повышенный инновационный потенциал, социальная стабильность отличают Московскую область, но там ощутим недостаток финансовых ресурсов.

Свердловская область, несмотря на высокий потенциал развития и умеренные риски, относит­ся к группе регионов на стадии глубокого спада по комплексному рейтингу антикризисной устой­чивости и социальной стабильности.

К регионам с минимальным инвестиционным и социальным рисками, повышенным инфра­структурным потенциалом, высоким индексом качества жизни относится Липецкая область, но там существует высокий уровень экономиче­ского риска.

Исследование условий и динамики процессов развития экономики российских регионов пока­зывает, что в каждом регионе сложились специ­фическая среда и структура организационных, экономических, социальных, производственных и других отношений, определяющих особенности процессов управления и развития экономи­ки региона. Поэтому региональные социально­экономические системы следует рассматривать как неоднородные, обладающие выраженными диспропорциями в системообразующей структу­ре экономики, процессах управления, ресурсном, материально-техническом, организационном, ка­дровом, финансовом и инвестиционном обеспе­чении регионального производства.

Разнообразие типов монопрофильных му­ниципальных образований, различные уровни возможностей региональных и местных властей по модернизации экономики моногородов нашли отражение при формировании государственных программ по развитию моноструктурных терри­торий. Для классификации основных направле­ний реализуемых государственных программ ис­пользуется ряд признаков:

• роль уровня государственного управления в поддержке монопрофильного муниципального образования;
• объект господдержки;
• перспектива развития моногорода;
• ресурсное обеспечение;
• источники финансирования;
• сроки реализации.

Хотя опыт государственного регулирования развития монопрофильных территорий пока не­велик, можно выделить основные черты форми­рования и реализации государственных программ развития монопрофильных муниципальных об­разований.

Разработка «Комплекса мер на 2011­2012 годы, направленных на содействие раз­витию экономики монопрофильных муници­пальных образований» [2]. В целях создания условий для развития экономики моногородов и обеспечения устойчивости положительных тенденции в социальных и экономических процессах в моногородах предполагает решение задач, соот­ветствующих четырем приоритетным направле­ниям:

• мероприятия организационного и методоло­гического характера, обеспечивающие совершен­ствование механизма содействия развитию эконо­мики моногородов;
• меры по стимулированию инвестиционного климата в моногородах, инструменты государ­ственной поддержки инвестиционной деятельно­сти и привлечения кредитных ресурсов, а также элементы государственно-частного партнерства;
• мероприятия по государственной поддержке развития малого и среднего предпринимательства в моногородах, реализация которых предпола­гает получение внутреннего (синергетического) и внешнего (мультипликационного) социально­экономических эффектов для экономики моного­рода в целом;
• дополнительные меры, направленные на снижение напряженности на рынке труда в мо­ногородах, например обеспечение финансовыми ресурсами в виде субсидий.

Формирование комплексных взаимоувя­занных организационных изменений. Они про­водятся по всей цепочке управления развитием исследуемых структурных образований с учетом особенностей функционирования монопрофиль- ных муниципальных образований и позитивных тенденций государственного регулирования мо­ногородов. В результате формирования много­уровневой системы управления развитием моно­городов происходит дифференциация задач орга­нов управления в решении проблем моногородов:

• на федеральном уровне формируются ос­новные положения государственной политики по отношению к моногородам, разрабатываются и реализуются долгосрочные федеральные це­левые программы по модернизации и развитию моногородов;
• на региональном уровне :
• формируется план действий по сохранению и развитию монопрофильных населенных мест, расположенных на территории данного субъекта РФ;
• определяется комплекс региональных пре­ференций для инвесторов с целью повысить ин­вестиционную привлекательность небольших монопрофильных населенных пунктов;
• разрабатываются и реализуются региональ­ные подпрограммы развития и обустройства тер­риторий моногородов;
• отдельные направления перспективного развития территорий моногородов включаются в качестве составной части (частей) в стратегию развития того или иного региона; наряду с му­ниципальными реализуются региональные про­граммы поддержки и развития малого и среднего предпринимательства на территориях моногоро­дов как один из способов диверсификации их эко­номической базы;
• формируются региональные институты раз­вития (фонды поддержки, региональные венчур­ные фонды, бизнес-инкубаторы и др.).
• на местном (муниципальном) уровне разра­батывается и формируется комплексный инвести­ционный план (КИП) модернизации моногорода с учетом всех возможностей муниципальной вла­сти и с привлечением возможностей градообразу­ющего предприятия (предприятий); определяется комплекс муниципальных льгот для инвесторов (с учетом потенциала конкретного муниципаль­ного образования);
• на микроуровне задачами системы управле­ния становятся создание условий для долгосроч­ного устойчивого развития градообразующих предприятий, повышение уровня доходов работ­ников предприятия, способствующего общему росту платежеспособности, потребительского спроса и формированию емкости внутреннего рынка.

Такая многоуровневая система предполагает и синхронное взаимодействие соответствующих органов управления при реализации государ­ственных программ, реализуемых в моногородах. Сбои в механизме господдержки, сформирован­ном на федеральном уровне, могут вызвать до­полнительные импульсы, дестабилизирующие социально-экономическое развитие монопро- фильного города. И наоборот, элемент механизма господдержки более высокого порядка (механизм федерального уровня) может усиливаться на ре­гиональном уровне и на уровне монопрофильного города [10, 5].

В зависимости от социально-экономической ситуации, сложившейся в моногороде, возмож­ностей и профессионализма региональных и му­ниципальных органов власти при реализации программ поддержки моногородов варьирует степень участия органов государственного ре­гулирования. Например, ключевая роль принад­лежит органам федеральной власти, а участие региональной и местной власти формальное. По­добные ситуации сложились в Тольятти (Самар­ская обл.), в ряде военных моногородов Поволжья и Урала и многочисленных наукоградах [10, 5]. Известны случаи, когда участие органов феде­ральной и местной власти пассивное, а ключевая роль принадлежит региональной власти: напри­мер, интенсивное формирование ОЭЗ «Алабу­га» в Елабуге (Республика Татарстан), открытые экономические зоны туристско-рекреационного типа «Бирюзовая Катунь» (Алтайский край). Наи­более сбалансированное участие всех уровней государственной власти проявилось в моногоро­дах, которые разработали КИП и по результатам их рассмотрения были включены в программу выделения государственных дотаций как участники софинансирования инвестиционных про­ектов.

Комплексный инвестиционный план (КИП) модернизации моногорода как основной инстру­мент реализации государственных программ в моногородах имеет следующие принципиаль­ные особенности:

• является ресурсно-обеспеченным комплек­сом взаимосвязанных и взаимодополняемых инвестиционных проектов, предназначенным для решения наиболее критических проблем, вы­явленных в ходе диагностики, и поддерживает устойчивое развитие социально-экономической системы;
• обеспечивает возможность координации раз­вития городов на территории субъекта Федерации или агломерации;
• позволяет сконцентрировать возможности федеральных, ведомственных и региональных целевых программ и стратегий развития в ходе их реализации;
• дает возможность определить оптимальный путь развития города (включая стимулирование переезда населения);
• создает условия для реализации проектов в соответствии с принципами государственно­частного партнерства.

В 2010 году Рабочая группа при Правитель­ственной комиссии по экономическому развитию и интеграции рассмотрела комплексные инве­стиционные планы модернизации моногородов и выработала предложения по государственной поддержке 35 муниципальных образований. В 2011 году 15 моногородов получили поддержку в размере 1,5 млрд руб. из средств федерального бюджета в форме дотации на реа­лизацию мер по обеспечению сба­лансированности бюджетов субъек­тов Российской Федерации [10].

Господдержку получают адресные программы (переселе­ние из ветхого жилья, поддержка малого и среднего предпринима­тельства), программы поддержки градообразующего предприятия и муниципальных образований.

Как показал анализ основных мероприятий государственных про­грамм, реализуемых в монопро­фильных городах, в КИП уделяется большое внимание развитию сель­ского хозяйства, в том числе созда­нию агропромышленных парков, пищевых комбинатов, строитель­ству свиноферм, молоко-, мясо-, масло-, рыбоперерабатывающих производств, что способствует, с одной стороны, обеспечению занятости населения и снижению безработицы, повышению уровня жизни населе­ния, а с другой - повышению продовольственной безопасности России. Большое внимание уде­ляется также модернизации градообразующих предприятий, созданию рекреационно-туристи­ческих кластеров и индустриальных парков и т. д.

Формирование уровневой системы под­держки монопрофильных муниципальных об­разований. Практика реализации государствен­ных программ в моногородах позволяет сделать вывод, что в современных условиях хозяйствова­ния проблемы моногородов успешно решаются, если активную, а зачастую и ключевую позицию занимает региональная власть. С одной сторо­ны, в отличие от федерального центра, она луч­ше знает ситуацию на конкретной территории, имеет достаточные полномочия, располагает ре­сурсными возможностями, а с другой - отделена от непосредственного влияния со стороны градо­образующих предприятий (и их собственников), которому подвержена муниципальная власть. Для повышения эффективности работы регио­нальной власти над проблемами моногородов имеющийся на данном уровне инструментарий (бюджет, целевые комплексные программы раз­вития, проекты районной планировки) следует дополнить специальными федеральными инстру­ментами и предоставить ей рычаги управления механизмами развития, соразмерными сложности проблем моногородов. Кроме того, нужно разра­ботать систему контроллинга, основанную на мо­ниторинге процесса реализации и оценке эффек­тивности государственных программ.

На реализацию государственных программ в монопрофильных городах государство вы­деляет значительные финансовые ресурсы, что предопределяет необходимость социально­экономической оценки результатов эффективно­сти их использования. Критерии такой оценки результатов реализации государственных про­грамм предполагают выбор определенных пока­зателей (индикаторов), которые будут описывать результативность, эффект содействия развитию монопрофильных муниципальных образований. В связи с этим целесообразно выделить систему общих показателей, характеризующих эффектив­ность реализации комплекса мер, направленных на содействие развитию экономики моногородов (табл. 5), на федеральном уровне и систему част­ных показателей, отражающих результаты реали­зации программ на уровне конкретного монопро- фильного муниципального образования.

Достоинствами представленной системы по­казателей являются простота исчисления и воз­можность дать обобщенную характеристику ре­зультатов. Недостаток - невозможность учесть специфику состояния и динамику развития кон­кретного монопрофильного муниципального об­разования.

Результаты анализа фактических и планиру­емых значений предполагают два вывода: либо экономика моногородов относительно устойчи­ва, и складываются положительные тенденции, что не соответствует приведенным ранее соци­ально-экономическим характеристикам регионов; либо данная система показателей некорректно от­ражает результаты, необходима их дальнейшая доработка.

Кроме того, требуют уточнения и заданные критерии оценки. Выделяя значительные фи­нансовые ресурсы на стабилизацию социаль­но-экономического состояния монопрофильных городов, государство предполагает снижение безработицы, например на 0,3 либо 0,5 процент­ных пункта, что представляется несопоставимым с затратами госбюджета. Опыт многочисленных исследований, разработок и реализации нор­мативных документов и мероприятий в целях преодоления кризиса в моногородах показал, что в центре внимания оказались следующие кри­терии дифференцированного подхода: результа­тивность реализации государственных программ, результативность социально-экономического развития моногорода и результативность управ­ления регионом. В условиях большей самостоя­тельности территорий и децентрализации важной задачей является поиск ключевых параметров, отражающих полученный эффект по всем трем направлениям. He меньшее значение имеет обоб- I щающий результат, который характеризует синергетический эффект реализации государственных программ.

Чаще всего критерием выступает уровень I социально-экономического развития региона. I Результативность реализации в регионах Российской Федерации государственных программ по развитию монопрофильных муниципальных образований - это качественная характеристи­ка социально-экономического развития региона, определенная сопоставлением качественного по­казателя «результативность управления экономи­кой моногорода» и количественного показателя «результативность социально-экономического развития моногорода» [6].

Поскольку результативность - системная ка­тегория, формирование которой на каждом уров­не управления происходит под влиянием множества специфических факторов (см. рисунок), важно выделять результативность социально­экономического развития моногорода и резуль­тативность управления экономикой моногорода. Имеет значение комплексное рассмотрение эф­фективности реализации государственных про­грамм. Разработанные обобщающие показате­ли эффективности государственных программ, реализуемых в моногородах, распределяются по разным уровням (табл. 5). Считаем возмож­ным использовать аналогичный подход и на ре­гиональном уровне.

Так, показатель «уровень регистрируемой безработицы в монопрофильном муниципальном образовании» характеризует результативность социального развития моногорода (см. рисунок). Доля градообразующих предприятий в общего­родском объеме отгруженных товаров, выполнен­ных работ и услуг отражает экономическое раз­витие моногорода.

Показатели «доля среднесписочной числен­ности работников (без внешних совместителей) субъектов малого и среднего предприниматель­ства (в том числе индивидуальных предприни­мателей) от совокупности численности экономи­чески активного населения» и «формирование портфеля инвестиционных проектов для реали­зации с участием Внешэкономбанка в моногоро­дах (нарастающим итогом)» можно использовать для оценки социально-экономического состояния моногорода, т. е. его инвестиционной привлека­тельности, имеющегося потенциала, уровня эко­номической устойчивости и рисков и т. д.

Таким образом, четыре предлагаемых по­казателя позволяют оценить результативность социально-экономического развития моногоро­да, но не отражают всех аспектов в комплексе. На наш взгляд, не менее важное значение имеет оценка результативности управления экономикой моногорода, эффективность использования бюд­жетных средств, имеющихся ресурсов, оценка результатов управления населением. Этот блок показателей оценки качества управления в насто­ящее время недостаточно разработан.

Анализ эффективности реализуемых государ­ственных программ должен быть основан на спе­циально разработанной системе показателей, так как на эффективность реализации влияет целый ряд факторов. Прежде всего, следует дифферен­цировать анализ по направлениям реализуемых программ, так как в каждом случае алгоритм ана­лиза, применяемая система показателей могут су­щественно отличаться.

Все предложенные меры государственной поддержки можно распределить по трем направ­лениям:

• финансовое оздоровление и модернизация градообразующих предприятий;
• диверсификация экономики моногорода;
• переселение.

Изучение КИП свидетельствует о том, что 12% всех реализуемых программ направлены на оздоровление и модернизацию градообразую­щих предприятий, а 88% предусматривают ди­версификацию экономики.

Государственные программы, реализуемые в моногородах, нацелены на повышение эконо­мической устойчивости монопрофильного образования, преодоление сложившихся кризисных ситуаций, создание условий для развития. Мы считаем, что их эффективность формируется на стадии разработки проектов, когда особенно важно провести детальный анализ. Предлагается следующий алгоритм анализа программ, связан­ных с финансовым оздоровлением и модерниза­цией градообразующих предприятий:

• мониторинг финансово-экономического со­стояния градообразующего предприятия [7];
• разработка адекватных государственных программ в зависимости от специфики финан­совой устойчивости градообразующего предпри­ятия;
• оценка государственной программы с позиций инвестиционного проекта: объ­емы инвестиций, срок окупаемости, ожидаемый экономический результат (доход, прибыль, дис­контированный денежный поток и др.);
• реализация программ и оценка эффективно­сти этого процесса на уровне градообразующего предприятия, анализ происходящих изменений;
• формирование системы показателей, которые отражают влияние реализуемой программы на со­циально-экономическое состояние моногорода;
• анализ изменений в регионе в целом.

Таким образом, эффективность государствен­ных программ, связанных с финансовым оздо­ровлением и модернизацией градообразующих предприятий, зависит от того, насколько точно и объективно оценена финансовая устойчивость предприятия.

Системный и комплексный подход к опре­делению финансовой устойчивости позволяет провести оценку финансово-экономического со­стояния градообразующего предприятия в целом и создать стратегии, направленные на обеспече­ние устойчивости в долгосрочной перспективе. Антикризисная реструктуризация градообразу­ющих организаций монопрофильных городов должна быть четко подготовлена и проведена с учетом всех особенностей их финансово-эконо­мического состояния: одним нужны прежде все­го финансовое оздоровление и реализация госу­дарственных программ; в отношении некоторых имеет смысл провести процедуры банкротства, сменить собственника в целях повышения ответ­ственности за бизнес; на предприятиях, которые в стадии необратимых процессов, не стоит прово­дить реабилитационные процедуры, целесообраз­но ликвидировать их.

Применение различных мер государствен­ной поддержки нуждается в совершенствовании и оптимизации, это позволит сократить затраты бюджетных средств и повысить эффективность их использования. В конечном счете появится возможность оказывать поддержку большему числу заинтересованных организаций.

В данной статье обоснованы общие подхо­ды и методические аспекты разработки систе­мы оценки эффективности реализации государ­ственных программ в моногородах. На основе разработанных принципов можно формировать систему показателей, которая будет учитывать специфику программы, соответствовать постав­ленным целям и задачам, а также повышать эф­фективность контроля за процессом реализации программы.