АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ОГРАНИЧЕННОМУ ПОЛЬЗОВАНИЮ (СЕРВИТУТУ) ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ

Понятие сервитута

В римском праве слово servitus буквально означало «раб­ство вещи», «ее служение». Отношение к вещи, например к участку земли, было таким, что она приносила пользу не только своему владельцу (praedium serviens), но и оказыва­лась полезной с точки зрения экономических выгод сосед­него господствующего участка (praedium dominans), а следо­вательно, приносила доход его собственнику. Затем термин servitus стали использовать при описании целого ряда подоб­ных отношений [4].

В российском законодательстве классификация сервиту­та и производных от него отношений выглядит следующим образом. Сервитут - право лиц на определенный срок или бессрочно пользоваться чужим земельным участком или иным объектом недвижимости в пределах, ограниченных соглашением либо нормативным правовым актом. Оно уста­навливается в интересах собственников земельных участков, обладателей права постоянного (бессрочного) пользования, обладателей права пожизненного наследуемого владе­ния на земельные участки, собственников иных объектов недвижимости либо в интересах государства, местного самоуправления или местного населе­ния.

Публичный сервитут - сервитут, устанавли­ваемый в отношении земельного участка законом или иным нормативным правовым актом Россий­ской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. В нор­мативных правовых актах может быть установле­на не только обязанность органа, установившего сервитут, выплачивать соразмерную плату за сервитут лицу, земельный участок которого об­ременен сервитутом, но и размер данной платы. Одним из основных отличий частного сервитута от публичного является то, что презюмируется платность такого сервитута. Собственник обре­меняемого земельного участка вправе требовать возмещения затрат, причиненных указанным об­ременением.

Публичный сервитут устанавливается для обеспечения прохода или проезда через земель­ный участок, использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, объек­тов транспортной инфраструктуры, размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним, проведения дренаж­ных работ на земельном участке, забора воды и водопоя, прогона скота через земельный участок, сенокоса или пастьбы скота на земельных участ­ках в сроки, продолжительность которых соот­ветствует местным условиям, обычаям, за исклю­чением земельных участков в пределах земель лесного фонда, использования земельного участ­ка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке, временного пользо­вания земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других ра­бот [2].

Частный сервитут - сервитут, устанавливае­мый в отношении земельного участка или иного объекта недвижимости в рамках соглашения меж­ду лицом, требующим установления сервитута, и в его интересах собственником земельного участ­ка, обладателем права постоянного (бессрочного) пользования, обладателем права пожизненного наследуемого владения на земельный участок, собственником иного объекта недвижимости, с одной стороны, и собственником другого земель­ного участка или собственником иного объекта недвижимости - с другой. Если сторонам не уда­лось достичь согласия об установлении или усло­виях сервитута, спор разрешается по иску лица, требующего установления сервитута, в судебном порядке.

В зависимости от целей использования и в со­ответствии с пунктом I статьи 274 Гражданского кодекса РФ определены следующие виды серви­тутов:

• право прохода и проезда через соседний зе­мельный участок;
• право прокладки и эксплуатации линий элек­тропередачи, связи и трубопроводов через чужой участок;
• право использования чужого участка для во­доснабжения и мелиорации.

Оформление права ограниченного пользования (сервитута)

Соглашение о сервитуте - договор, заклю­ченный между лицом, требующим установления сервитута (собственником земельного участка, обладателем права постоянного (бессрочного) пользования, обладателем права пожизненного наследуемого владения на земельный участок, собственником иного объекта недвижимости), и собственником соседнего земельного участка или иного объекта недвижимости, а в необходи­мых случаях - собственником другого земельного участка (соседнего участка).

Соразмерная плата за сервитут - это плата за пользование чужим земельным участком или иным объектом недвижимости на праве ограни­ченного пользования чужим земельным участком или иным объектом недвижимости (сервитуте), выплачиваемая собственнику земельного участ­ка или иного объекта недвижимости, обременен­ного сервитутом, лицом, в интересах которого сервитут установлен (при установлении частного сервитута), либо выплачиваемая собственнику земельного участка органом государственной власти, органом местного самоуправления, нор­мативным правовым актом которого сервитут установлен (при установлении публичного сер­витута); ее величина равна размеру убытков, причиненных собственнику обремененного сер­витутом земельного участка или иного объекта недвижимости в связи с ограничением его прав в результате установления сервитута.

Оценкой соразмерной платы за сервитут яв­ляется установление (определение) величины соразмерной платы за сервитут [2]. С точки зре­ния экономики соразмерность платы должна су­щественно влиять на кадастровую стоимость зе­мельного участка.

Само объективное право представляет со­бой идеальную конструкцию, особенности его применения выясняются только на практике. «С этой точки зрения и другие элементы граждан­ского правоотношения суть явления идеальные, в том числе и субъект права, и его объект. Однако субъект (лицо) имеет прообраз в социальной дей­ствительности в виде человека или создаваемой им организации. Будучи вовлеченным в систему гражданского правоотношения как ее структурно­совокупный элемент, субъект утрачивает все при­знаки и свойства, кроме правовых, и в качестве участника юридической конструкции характери­зуется качествами, присущими ему как элементу этой конструкции» [5].

Развитие дорожной сети, нефтепроводов, газотранспортной системы и инфраструктуры электроэнергетики является важнейшей задачей государства, необходимым условием развития российской экономики. Именно поэтому особую актуальность приобретает упорядочение различ­ных правовых норм, регулирующих отношения сервитута. Пока что их разнообразие оказывается сдерживающим фактором в случае установления сервитутов, особенно публичных, ограничивает применение последних и создает множество не­разрешимых проблем для заинтересованных лиц.

Анализ законодательства США, Канады, Шве­ции, Дании показывает, что сервитут является од­ним из основных прав на землю, регулирующих размещение на ней инженерных и транспортных коммуникаций: газопроводов, водопроводов и иных трубопроводов, линий связи, линий элек­тропередачи и т. п., а следовательно, обеспечи­вает их быстрое развитие, обеспечивает доступ к земельным ресурсам.

Линейные сооружения размещают на землях различных категорий, относительно которых дей­ствуют разнообразные правовые режимы. Напри­мер, общая протяженность подземных газопро­водов и газопроводов-отводов ОАО «Газпром» составляет 151,6 тыс. км, а линейных объектов, находящихся в эксплуатации ОАО «ФСК ЕЭС», - порядка 44,3 тыс. км, эти объекты имеют различ­ный правовой режим [3].

В Земельном кодексе РФ земли, на которых расположены линейные сооружения, отнесены к землям промышленности, энергетики, связи, ра­диовещания, телевидения, информатики и иным землям в составе категории земель промышлен­ности, энергетики, транспорта, связи, радиове­щания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специаль­ного назначения, соответственно, много распоря­дителей и собственников земельных участков, с которыми предстоит заключить многочисленные договоры о сервитуте [I]. Аналогичные пробле­мы с оформлением прав на землю вынуждены ре­шать коммунальные службы, организации связи, дорожные службы.

Проблемы правового регулирования

Поскольку отношения по установлению сер­витутов делятся на публичные и частные, то они регулируются законодательными актами, относя­щимися к различным отраслям законодательства. Несмотря на то что линейные сооружения могут находиться в частной собственности, как правило, их строительство, эксплуатация, ремонт и рекон­струкция относятся к сфере публичного интереса, а следовательно, необходимо правовое регулиро­вание соответствующих отношений для установ­ления баланса частных и публичных интересов.

Пункт 3 статьи 23 Земельного кодекса РФ за­крепляет исчерпывающий перечень оснований для установления публичного сервитута, к кото­рому относятся:

• проход или проезд через земельный уча­сток;
• использование земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электри­ческих и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
• размещение на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
• проведение дренажных работ на земельном участке;
• забор воды и водопой;
• прогон сельскохозяйственных животных че­рез земельный участок;
• сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых со­ответствует местным условиям и обычаям;
• использование земельного участка в целях охоты и рыболовства;
• временное пользование земельным участком для проведения изыскательских, исследователь­ских и других работ;
• свободный доступ к прибрежной полосе.

Публичный сервитут имеет императивный характер и практически не зависит от воли соб­ственника. Постановлением от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с приме­нением земельного законодательства» Пленум ВАС Российской Федерации установил, что положения, содержащиеся в статье 52 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской

Федерации» и пункте 2 статьи 23 Земельного ко­декса РФ, взаимосвязаны, рассмотрение заявлений о признании недействующими нормативных пра­вовых актов об установлении публичного сервиту­та, принятых органами местного самоуправления, относится к компетенции арбитражных судов; а споры между органом, установившим публичный сервитут, и собственником земельного участка, землевладельцем, землепользователем, связанные с необоснованным отказом в изъятии, в том чис­ле путем выкупа земельного участка, несогласием с выкупной ценой или размером убытков, причи­ненных установлением такого сервитута, подлежат рассмотрению в арбитражных судах независимо от того, какой орган установил сервитут.

Согласно второй части статьи 191 Арбитраж­ного процессуального кодекса РФ, производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявлений заин­тересованных лиц, обратившихся с требованием о признании такого акта недействующим.

Таким образом, акты органов местного само­управления, устанавливающие публичный серви­тут, могут быть обжалованы в арбитражных судах, в этом состоит отличие данной разновидности сервитута от частного сервитута, установление которого в одностороннем порядке невозможно. Основанием для регистрации публичного серви­тута, его изменения и прекращения будет являться соответствующий акт уполномоченного органа либо решение суда. Гражданский кодекс РФ рас­сматривает сервитут в качестве вещного права, в то время как Земельный кодекс трактует его как обременение права собственности, из-за чего не­избежно возникают сложности правоприменения.

Договор о частном сервитуте - это соглаше­ние, в силу которого одна сторона (собственник) предоставляет в пользование другой стороне (сервитуарию) недвижимое имущество за плату или безвозмездно, а другая сторона (сервитуарий) обязуется пользоваться имуществом в соответ­ствии с условиями и прекратить использование после того, как потеряли силу основания для установления сервитута. Договор о частном сер­витуте заключается в простой письменной форме, неотъемлемой частью договора является план зе­мельного участка или здания (сооружения) с ука­занием границ сервитута.

В настоящее время на основании пункта 2 статьи 13 Федерального закона от 27.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации не­движимого имущества и сделок с ним» (далее - Закон о регистрации) все сервитуты регистриру­ются в Едином государственном реестре прав как обременение (ограничение) права собственности и вступают в силу после их регистрации в указан­ном реестре. Если права на объект недвижимости, обремененный сервитутом, переходят к другому лицу, сервитут сохраняется.

Если заинтересованным сторонам не удалось достигнуть соглашения об установлении серви­тута или условиях сервитута, спор разрешается в суде по иску лица, требующего установления сер­витута (ст. 23 Земельного кодекса РФ, ст. 274, 277 Еражданского кодекса РФ). На основании абзаца 2 части 2 статьи 13 Закона о регистрации и пункта 18 методических рекомендаций «О порядке госу­дарственной регистрации сервитутов на земель­ные участки», утвержденных приказом Минюста России от 26.07.2004 № 132, государственная регистрация публичного сервитута проводится с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимого иму­щества в течение не более чем пяти рабочих дней со дня проведения государственной регистрации.

По требованию собственника частный серви­тут может быть прекращен после того, как поте­ряли силу основания для установления сервитута. В качестве документа - основания прекращения сервитута представляется либо соглашение о пре­кращении сервитута, либо решение суда (ст. 276 Еражданского кодекса РФ, ст. 48 Земельного ко­декса РФ и п. 20 методических рекомендаций «О порядке государственной регистрации сервитутов на земельные участки», утвержденных приказом Минюста России от 26.07.2004 № 132).

Согласно статье 23 Земельного кодекса РФ, публичный сервитут на земельный участок уста­навливается законом или иным нормативно­правовым актом органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления, местного населения. Публичный сервитут на земельный участок устанавливается с учетом результатов общественных слушаний. Несоблюдение данного условия является основанием для признания акта недействительным (постановление Федерального арбитражного суда (ФАС) Московского округа (MO) от 01.02.2005 № KF-A40/13218-04, поста­новление ФАС MO от 22.11.2004 № КА-А41/7464- 04, постановление ФАС ПО от 10.04.2003 № А12- 17236/02-С43, постановление ФАС Уральского округа от 25.11.2004 № Ф09-3898/04-ЕК). Однако имеется и противоположная судебная практика.

Предлагаемое решение проблемы

Правовое регулирование сервитутов могло бы получить развитие в случае издания норма­тивного акта, регламентирующего порядок уста­новления сервитута для земельных участков, в частности занимаемых линиями электропереда­чи. Особенности расчета стоимости компенсаций за пользование сервитутом могут быть установ­лены постановлением Правительства РФ или приказом Минэкономразвития России. Однако вопрос о правах на земельные участки, занятые линейными сооружениями, может быть решен лишь в федеральном законе. Частный и публич­ный сервитуты являются гражданскими правами, поэтому ведущие ученые-правоведы считают, что соответствующие общие и специальные нормы регулятивного характера должны получить за­крепление в Гражданском кодексе, в новой главе «Право ограниченного пользования чужим иму­ществом (сервитут)».

При рассмотрении и принятии законодатель­ства по обременению (сервитутам) имущества для единого применения необходимо внести из­менения в ряд нормативных актов, а именно в Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, федеральные законы, постановления Правитель­ства Российской Федерации, их следует учесть при создании новых методических рекомендаций. Все это требует согласования с Высшим арби­тражным судом и Верховным судом Российской Федерации и другими ведомствами, в регламен­тах которых есть функции исполнения земельно­го законодательства и обеспечения института по ограниченному пользованию (сервитуту).

Законопроект должен иметь комплексный ха­рактер, поскольку он направлен на внесение из­менений и дополнений в ряд существующих фе­деральных законов и не должен стать причиной коллизий между правовыми нормами отдельных федеральных законов. К задачам законопроекта относятся:

• определение круга лиц, оснований, содер­жания, сферы действия и порядка установления публичных сервитутов, градостроительного пла­нирования;
• закрепление механизма расчета соразмерной платы за использование участка на основании пу­бличного сервитута;
• определение наименее обременительного способа осуществления публичного сервитута;
• регламентация особенностей кадастрового учета и государственной регистрации.

Ограниченное пользование (сервитут) влияет на стоимость земельного участка и арендные пла­тежи.

На основании обобщения нормативных актов и сложившейся практики мы предлагаем подход, который должен содействовать разрешению рас­сматриваемой проблемы:

• упорядочить правовое регулирование учета, оформления и регистрации ограничения пользо­вания земельным участком (сервитута);
• разработать методику кадастровой оценки земельного участка, обремененного сервитутом;
• разработать методики оценки ущерба, при­чиненного публичным сервитутом, с учетом убытков, неполученной прибыли и возмещения налоговых платежей, которые могут быть начис­лены на сумму компенсации ущерба.

В настоящее время на рассмотрение Государ­ственной Думы Российской Федерации представле­ны законопроекты, локально решающие проблемы обременений земельного участка (в части публич­ного сервитута), рассмотренные в данной статье.