ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА АНТИКРИЗИСНОГО УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ

Одной из таких теорий является теория обще­ства риска, позволяющая объяснить необхо­димость антикризисного управления на уровне как отдельных предприятий, так и экономики страны в целом. Понимание того, что челове­честву грозят не только природные катаклизмы и техногенные катастрофы, но и возникающие социальные проблемы, требует формирования нового подхода к государственному управлению.

Специфика государственного устройства Рос­сии определяет необходимость создания условий, обеспечивающих эффективное антикризисное развитие муниципальной экономики как части национальной экономики, использование опыта антикризисного управления начиная с уровней муниципалитетов [18].

Особенности муниципальной экономики как объекта антикризисного управления

Муниципальная экономика представляет со­бой совокупность экономических ресурсов му­ниципальных образований, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей на­селения, и отношений, складывающихся в про­цессе их использования. К числу таких ресурсов принято относить:

• земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
• муниципальное движимое и недвижимое имущество;
• финансовые ресурсы органов местного са­моуправления;
• трудовые ресурсы муниципальных образо­ваний;
• имущество и финансовые ресурсы иных хо­зяйствующих субъектов (в той части, в которой они используются или могут быть использованы для оказания муниципальных услуг).

Деятельность органов муниципальной власти сосредоточена на управлении экономическими процессами, обеспечивающими эффективное ис­пользование вышеуказанных ресурсов. Антикри­зисное управление муниципальной экономикой - это комплексный, многоплановый процесс, кото­рый, по мнению большинства исследователей [8, 14, 16, 17], развивается по следующим направле­ниям:

• анализ состояния макро- и микросреды, вы­бор миссии и целей развития как для отдельных хозяйствующих субъектов, так и для муници­пального образования в целом;
• создание системы мониторинга внутренней и внешней среды в целях раннего обнаружения сигналов угрозы приближающегося кризиса;
• использование инструментов стратегическо­го и социального контроллинга, направленных на разработку комплексной стратегии, предна­значенной для предупреждения явлений эконо­мической несостоятельности всех субъектов му­ниципального образования;
• использование инструментов оперативного контроллинга, позволяющих проводить оценку и анализ финансового состояния крупных эко­номических субъектов для выявления вероятно­сти их банкротства, которое неизбежно скажется на положении населения муниципального обра­зования и состоянии муниципальной экономики в целом;
• разработка оптимальной политики поведе­ния органов местного самоуправления в случае кризисных явлений;
• постоянный учет риска предприниматель­ской деятельности для хозяйствующих субъек­тов, функционирующих на территории муници­пального образования, и разработка мер, которые могли бы снизить его.

Следует подчеркнуть, что антикризисное муниципальное управление, обеспечивающее минимизацию неизбежных политических, соци­альных и экономических потерь, предполагает обязательные тактические действия, направлен­ные на разрешение и урегулирование возникаю­щих конфликтов. К ним относятся:

• институционализация - установление норм и правил разрешения конфликта;
• легитимизация - установление жесткой зави­симости между институциональной процедурой и ответственностью за соблюдение предложен­ных норм и правил, которую большинство участ­ников конфликта добровольно берут на себя;
• определение противоборствующих групп - создание условий для появления и формирова­ния коллективных субъектов, отстаивающих те или иные интересы;
• редукция конфликта, то есть его постепен­ное ослабление за счет перевода на другой уро­вень [13].

Безусловно, как в условиях отдельных хозяй­ствующих субъектов, так и на уровне муници­пальных образований эффективность антикри­зисного менеджмента в значительной степени определяется степенью соответствия действую­щей законодательной и нормативной базы су­ществующим условиям хозяйствования. Она во многом зависит от хода и результативности реформ, представляющих собой глубокое преоб­разование политических, экономических и соци­альных отношений, которое проводится властями в целях обновления системы государственного управления в целом и муниципального управле­ния в частности.

В условиях, когда необходимо принимать верные управленческие решения на уровне го­сударственной (муниципальной) власти, особую актуальность приобретает так называемое анти­кризисное мышление, ориентирующееся на то, чтобы вовремя выявлять и контролировать воз­никающие конфликтные ситуации в экономике страны (региона, территории) и оперативно регу­лировать процесс управления ими.

Необходимость реализации антикризисного подхода к управлению муниципальным образова­нием обусловлена прежде всего тем, что развитие муниципальной экономики призвано соответство­вать интересам населения конкретных террито­рий. Эффективное управление муниципальной экономикой, безусловно, должно способствовать ослаблению социальной напряженности, которая неизбежно сопровождает циклические процессы экономического развития. Структура муници­пальной экономики в наибольшей степени может содействовать организации социальной защиты населения, что особенно важно в условиях, когда увеличивается разрыв между отдельными соци­альными группами, муниципальными образова­ниями, регионами по их экономическому и соци­альному положению.

Ключевая задача муниципальной экономи­ческой политики - удовлетворение потребно­стей населения в услугах социального характера при условии достижения оптимального соотноше­ния между объемом бюджетных услуг и необхо­димыми материальными, финансовыми и трудо­выми ресурсами, обеспечивающими устойчивое развитие муниципальных образований.

Специфика муниципальной экономики России

В мировой практике принято различать не­сколько моделей муниципальной экономи­ки: коммунальную, коммунально-рентную, муниципально-рентную [11].

Коммунальная модель. Главными действу­ющими лицами выступают органы местного самоуправления, которые накапливают финан­совые ресурсы, необходимые для предоставле­ния общественных услуг, и расходуют их через систему муниципального заказа. Они не имеют собственности, приносящей доход. Как правило, максимально ограничена находящаяся в их рас­поряжении собственность, содержание которой требует затрат. Следует подчеркнуть, что реали­зация подобной модели возможна, если рынок муниципальных услуг имеет высокий уровень развития, тогда при формировании муниципаль­ного заказа органы местного самоуправления смогут выявлять лучших поставщиков социаль­ных услуг. Данная модель характерна для эко­номически развитых стран с высоким уровнем жизни населения.

Коммунально-рентная модель. Муниципа­литет не только занимается распределением му­ниципальных заказов на общественные услуги, но и участвует в оказании отдельных бюджет­ных услуг, используя объекты муниципальной собственности (землю, объекты недвижимости, природные ресурсы). При этом местный бюд­жет пополняется за счет налогов с населения и хозяйствующих субъектов и рентных плате­жей за пользование муниципальной собственно­стью.

Муниципально-рентная модель. Основное бремя - обслуживание населения и принятие экономических решений местного значения - берут на себя органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на сво­ей территории. В качестве источников дохода муниципального бюджета выступают не только налоги и рентные платежи, но и доходы от дея­тельности муниципальных предприятий.

На практике ни одна из вышеперечисленных моделей не существует в чистом виде. В раз­личных странах роль и степень влияния той или иной модели на муниципальное устройство существенно варьируют. Содержание модели за­висит от целого ряда факторов, главными из ко­торых являются:

• объем компетенции органов местного само­управления, определенный законодательством;
• наличие и характер основных ресурсов тер­ритории;
• наличие квалифицированных кадров в орга­нах местного самоуправления, в муниципальных предприятиях и учреждениях;
• налогоспособность населения.

Для поддержания конкурентоспособности и повышения инвестиционной привлекательно­сти регионов в странах с развитыми рыночны­ми отношениями принято обеспечивать госу­дарственное финансирование муниципальных образований по трем основным направлениям: стратегическое планирование, повышение ком­петенции, поддержка крупных региональных проектов - вне зависимости от действующей мо­дели муниципальной экономики. В рамках стра­тегического планирования поддерживаются про­екты, направленные на поддержание факторов роста экономики муниципального образования.

Повышение компетенции связано с финансиро­ванием проектов, цель которых - совершенство­вание профессиональной подготовки специали­стов, занятых экспертной и исследовательской деятельностью в органах местного самоуправ­ления. Поддержка крупных региональных про­ектов способствует развитию существующих конкурентных преимуществ того или иного му­ниципального образования.

В настоящее время в России складывается си­стема организации муниципальной экономики, основанная на муниципально-рентной модели с элементами коммунально-рентных отношений [7, 15]. Содействие проведению эффективной экономической политики региональными и мест­ными органами власти отчасти реализуется по­средством предоставления субсидий из средств Фонда реформирования региональных и муни­ципальных финансов.

Препятствиями для масштабного распростра­нения в России муниципально-рентной модели принято считать прежде всего низкую эффек­тивность функционирования муниципальных предприятий, из-за чего последние не являются источником стабильного дохода для местного бюджета, а также наличие бюджетных учреж­дений, в первую очередь объектов социального назначения, требующих существенных затрат на свое содержание. И то и другое провоциру­ет хронический дефицит финансовых ресурсов на уровне муниципалитетов [15].

Муниципальная собственность - основа эффективной муниципальной экономики

Эффективное функционирование органов местного самоуправления невозможно, если им не переданы объекты муниципальной собствен­ности и не ведется работа в целях совершенство­вания системы экономических отношений, кото­рые возникают между представителями органов местного самоуправления и субъектами экономи­ческой деятельности.

Впервые право муниципальной собственности было закреплено в Законе РСФСР «О собствен­ности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г. В даль­нейшем институт муниципальной собственности получил свое развитие в Законе РФ № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Феде­рации» от 6 июля 1991 г., а впоследствии - в Фе­деральном законе №131-Ф3 «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (далее - федеральный закон № 131-Φ3) [I].

В федеральном законе №131-Ф3 в той или иной мере нашли отражение все базовые конституционные принципы местного само­управления: компетенция, имущество, финан­сы, предполагающие возможность организации антикризисного управления муниципальной экономикой. Однако практика реализации этого основополагающего нормативного акта выяви­ла целый комплекс проблем, тесно связанных между собой и создающих препятствия для соз­дания современного эффективного механизма хозяйствования. Федеральный закон №131-Ф3 установил принцип целевого назначения, в соот­ветствии с которым до I января 2012 г. органы местного самоуправления должны осуществить отчуждение или перепрофилирование муници­пального имущества, находившегося в муници­пальной собственности по состоянию на I января 2006 г. и не соответствующего требованиям ст. 50 данного документа.

Поскольку процесс перепрофилирования проходит достаточно медленно, специалисты отмечают целесообразность внедрения ряда из­менений в действующие нормативные акты. Пре­жде всего, полезно пересмотреть перечень видов имущества, которое может находиться в муни­ципальной собственности, с учетом социально­экономических возможностей муниципальных образований различных регионов России и оцен­ки эффективности использования муниципаль­ных предприятий и учреждений в определенных отраслях экономики.

До последнего времени остается неурегули­рованным порядок перераспределения имуще­ства между органами публичной власти разных уровней в случае, если им не удастся достиг­нуть договоренности о передаче или принятии в собственность соответствующего публично­правового образования отдельных объектов имущества. Более того, процесс безвозмездного перераспределения имущества между муници­пальными районами, поселениями и городскими округами значительно затруднен в связи с от­сутствием в местных бюджетах необходимых средств на проведение инвентаризации, оценки, оформление технической документации переда­ваемых в муниципальную собственность земель­ных участков и имущества.

He определены также порядок и условия передачи в собственность муниципального обра­зования имущества, непригодного для эксплуа­тации или требующего капитального ремонта, в том числе и механизм возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникаю­щих в связи с принятием указанного имущества. В настоящее время создан Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хо­зяйства [2], который занимается в том числе и оказанием финансовой поддержки муници­пальным образованиям при проведении ими капитального ремонта многоквартирных домов и переселении граждан из аварийного жилищ­ного фонда. Поскольку в собственности муни­ципалитетов находится незначительная часть жилищного фонда, не приватизированного насе­лением, в их распоряжение передается не слиш­ком большая часть дополнительных финансовых ресурсов, поступающих из государственных ис­точников и предназначенных для реформирова­ния жилищно-коммунального хозяйства. Что ка­сается муниципального имущества других видов (коммуникаций, транспорта и т.п.), то для него также характерна высокая степень изношенно­сти.

Муниципалитеты, сдающие свое имущество в аренду, оказываются не в состоянии финан­сировать мероприятия инвестиционного харак­тера. Финансовые возможности коммерческих структур, которые оказывают населению услуги, арендуя муниципальное имущество, ограничены утвержденными и согласованными с местной ад­министрацией тарифами. Если учитывать в со­ставе последних инвестиционную составляю­щую, то, во-первых, для этого нужны серьезная проектная подготовка и обоснование со стороны предприятия, например оказывающего комму­нальные услуги, а во-вторых, платежеспособ­ный спрос населения, который пока не является таковым. В результате нередко происходит так: если арендатор проводит крупномасштабные аварийные ремонты муниципального имущества с элементами модернизации, то они становятся причиной хронических убытков предприятия арендатора, а в перспективе - его банкротства.

Основные направления эффективного антикризисного управления муниципальной экономикой

Эффективность антикризисного государ­ственного управления, в том числе и на муници­пальном уровне, предполагает, что достигнутые общественные цели будут более значимы, чем за­траты бюджетных ресурсов [6]. В настоящее вре­мя вопросы оценки социально-экономической эффективности государственного управления находятся в центре внимания науки и практи­ки, поскольку поставлена задача достижения важнейшей цели - повышения экономической безопасности страны на основе обеспечения кон­курентоспособности территорий.

Однако внедрение системы оценки эффектив­ности деятельности органов местного самоуправ­ления [4] неизбежно сопряжено с рядом проблем, связанных прежде всего с отсутствием досто­верной статистики для анализа экономического положения муниципальных образований и про­гнозирования их социально-экономического раз­вития и недоступностью информационной базы, необходимой для постоянного мониторинга. Для того чтобы справиться с этими проблемами, Правительство РФ и органы территориального управления совместными усилиями создают ор­ганизационные и правовые условия для ведения качественного мониторинга финансового состоя­ния муниципальных образований, учитывающего достаточный объем информации. Создание эф­фективной системы информационного и методи­ческого обеспечения требует укрепления и совер­шенствования взаимодействия муниципалитетов с органами муниципальной статистики и нало­говой службы. По нашему мнению, неоправдан­ным является предоставление статистической информации органам местного самоуправления на возмездной основе, поскольку последние ис­пользуют ее не в коммерческих целях, а для со­ставления прогноза социально-экономического развития муниципальных образований, который позволяет в определенной степени диверсифици­ровать риски отдельных видов.

Вопрос достоверности информации, исполь­зуемой в качестве базы для подготовки про­гноза, является весьма актуальным в силу того, что именно на муниципальном уровне должна быть сформирована объективная картина имею­щегося ресурсного и социально-экономического потенциала страны, выявлены их общие про­блемы, поставлены цели долгосрочного, средне­срочного и краткосрочного характера, разработан комплекс программных мероприятий, направ­ленных на достижение целей антикризисного ре­гулирования и управления.

Одним из направлений эффективного анти­кризисного управления на уровне органов мест­ного самоуправления является более широкое использование различных организационно­правовых форм ведения муниципального хо­зяйства. Например, при создании организаций, которые будут заниматься предпринимательской деятельностью в целях извлечения прибыли, ис­пользуя муниципальное имущество, следует от­давать предпочтение хозяйственным обществам. В данном случае допустимо как изменение орга­низационной формы муниципальных унитарных предприятий (их преобразование в хозяйствен­ные общества), так и их ликвидация с последую­щим созданием на базе имеющихся имущественных комплексов новых хозяйственных обществ.

При этом необходимо учитывать факторы, способствующие повышению эффективности ис­пользования муниципального имущества:

• возможность привлечения стороннего капи­тала за счет продажи долей (пакетов акций) пред­приятия;
• ограниченность ответственности муници­пального образования по долгам хозяйственного общества в пределах размера вклада в уставный капитал;
• наличие коллегиальных органов управления и контроля за деятельностью предприятия с уча­стием учредителя (собственника);
• возможность повышения заинтересованно­сти сотрудников в прибыльности предприятия посредством соответствующей системы мотива­ции труда;
• реализацию финансовых взаимоотношений муниципального образования с хозяйственными обществами в рамках договоров, заключенных на основе муниципальных заказов.

Отдельного внимания заслуживают вопросы организации эффективной деятельности предпри­ятий, функционирующих на базе муниципальной собственности, поскольку в собственных дохо­дах местных бюджетов 15,0% составляют нена­логовые поступления, основная часть которых (46,2%) приходится на доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности [13]. Следует подчеркнуть и то, что, несмотря на законодательное закрепление права органов местного самоуправления участвовать в распре­делении прибыли, полученной при эксплуата­ции муниципальной собственности, чаще всего доходы муниципалитетов формируются за счет арендной платы или выручки от продажи муни­ципального имущества. Более того, для многих муниципальных предприятий характерны су­щественная задолженность перед государством по налогам и сборам, низкая ликвидность, про­воцирующая неустойчивость их финансового положения. Ежегодно Федеральная налоговая служба России инициирует несколько тысяч дел о банкротстве муниципальных предприятий, не­которые из них впоследствии рассматриваются в контексте преднамеренного банкротства [5].

Как отмечалось ранее, убыточность боль­шинства муниципальных предприятий чаще всего вызвана не только низкой эффективностью хозяйствования и некомпетентностью руково­дителей, слабым контролем со стороны органов управления муниципалитета, но и сложивши­мися в течение десятилетий принципами фи­нансирования, которые привели к тому, что тех­ническое состояние объектов муниципальной собственности большинства муниципальных об­разований в стране может быть оценено как мо­рально и физически устаревшее. Серьезная тех­ническая модернизация объектов муниципальной собственности является жизненно необходимой и приоритетной задачей антикризисного разви­тия муниципального хозяйства, ее реализация возможна только при условии привлечения инве­стиций со стороны.

Безусловно, решение проблем повышения эффективности управления муниципальным имуществом только в рамках ограниченных фи­нансовых, организационных и технических воз­можностей муниципальных образований и му­ниципальных хозяйствующих субъектов нельзя признать возможным. Выходом из создавшейся ситуации являются преобразование муниципаль­ных предприятий в хозяйствующие общества и переход муниципальных учреждений к дея­тельности по принципам автономного функцио­нирования в соответствии со ст. 69 федерального закона №131-Ф3, при этом следует обеспечить действенный контроль за эффективностью ис­пользования муниципального имущества со сто­роны наблюдательных советов [9]. Все это будет способствовать реализации заявленной «Концеп­ции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государствен­ными и муниципальными финансами Российской Федерации в 2006-2008 годах и плана мероприя­тий по ее реализации» (утверждена распоряже­нием Правительства РФ от 3.04.2006 №467-р) и модели бюджетирования, ориентированной на результаты антикризисного управления с ис­пользованием важнейших инструментов, тради­ционно применяемых в антикризисной деятель­ности хозяйствующих субъектов [3].

И наконец, в целях повышения инвестицион­ной привлекательности объектов муниципальной собственности представляется целесообразной организация взаимодействия муниципального и частного секторов на основе взаимовыгодного партнерства. Стратегическим направлением дея­тельности по привлечению инвестиций для му­ниципальных объектов недвижимого имущества является создание надлежащих условий для при­тока частного капитала и активный поиск част­ных инвесторов и концессионеров. Считается перспективным постепенный переход к финанси­рованию вложений в муниципальную собствен­ность в основном за счет частных инвесторов, обладающих не только финансовым капиталом, но и инновационным ресурсом для предоставле­ния соответствующих услуг.

Такой подход позволит справиться с про­блемой привлечения капитала и - при наличии определенной мотивации - решить проблему ка­чества менеджмента.

Следует подчеркнуть, что инвестирование в муниципальную экономику является достаточ­но привлекательным для бизнеса за счет высокой степени устойчивости и прогнозируемости спро­са, технологического монополизма сферы услуг, функционирующей на базе муниципальной соб­ственности.

Разработка инвестиционных программ, на­правленных на поддержание, модернизацию и развитие объектов муниципальной собствен­ности, - задача органов местного самоуправле­ния, которую им нужно решить с участием му­ниципальных хозяйствующих субъектов, в той или иной степени использующих муниципаль­ную собственность. К числу ключевых меропри­ятий при решении вопроса повышения эффек­тивности муниципальной экономики относятся демонополизация социальных услуг, предостав­ляемых предприятиями, использующими объ­екты муниципальной собственности, и создание конкурентной среды в этой отрасли муниципаль­ного хозяйства. Для проведения указанных про­цессов необходимо следующее:

• открытие рынка социальных услуг для хо­зяйствующих субъектов независимо от формы собственности и места регистрации;
• активное привлечение альтернативных по­ставщиков социальных услуг;
• нормативное регулирование стоимости мо­нопольных услуг, позволяющее прогнозировать перспективы изменения тарифов;
• финансовое планирование работ и услуг, оплачиваемых из средств бюджета;
• неукоснительное исполнение договорных обязательств органами местного самоуправления.

Как правило, демонополизация муниципаль­ной собственности достигается путем примене­ния следующих способов [10]:

• проведение конкурсов, предметом которых являются:
• разовая либо периодическая поставка соци­альных услуг в рамках социального заказа;
• разовое выполнение ремонтных (благо­устроительных) работ как в рамках муниципаль­ного заказа, так и при совместном финансиро­вании услуг за счет потребителей и местного бюджета;
• текущее обслуживание (на срок не менее года) объектов муниципальной собственности, предназначенных для оказания социальных услуг, концессионных договоров, договоров до­верительного управления и других гражданско- правовых актов;
• разукрупнение отдельных муниципальных хозяйствующих субъектов, выделение и прива­тизация структурных подразделений таких пред­приятий, готовых самостоятельно оказывать те или иные муниципальные услуги;
• создание условий для появления на рынке альтернативных поставщиков муниципальных услуг, а именно:
• благоприятный климат для предпринима­тельской деятельности, снижение бюрократиче­ских барьеров в процессе регистрации и функ­ционирования хозяйствующих субъектов;
• приоритетная поддержка потенциальных предпринимателей в сфере оказания муници­пальных услуг, в том числе за счет предоставле­ния информации, обучения, имущества и финан­сирования в целях поддержки;
• условия для возникновения и работы част­ных социальных некоммерческих организаций.

Таким образом, проблемы в области управ­ления муниципальной экономикой свидетель­ствуют о необходимости совершенствования нормативного регулирования в сфере управле­ния муниципальной собственностью и актуаль­ности внедрения рациональных методов веде­ния муниципального хозяйства. Повышение эффективности использования имущественного комплекса муниципальных образований напря­мую зависит не только от деятельности местно­го самоуправления в рамках государственного антикризисного управления экономикой страны, но и от переориентации бюджетов в масштабах всей страны в целях достижения намеченных конечных результатов, в том числе путем по­вышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администра­торов бюджетных средств.

Расширению самостоятельности в определен­ной степени будет способствовать проводимое совершенствование структуры функциональной классификации расходов в соответствии с основ­ными функциями органов государственной власти, в том числе местного самоуправления, согласование бюджетной классификации с меж­дународными стандартами финансовой отчет­ности и статистики государственных финансов, в частности путем интеграции счетов бюджетно­го учета и кодов бюджетной классификации Рос­сийской Федерации.