ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТЬ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЫ

Общая часть

Основные варианты участия частных, го­сударственных и муниципальных инвесторов в инвестиционных проектах в жилищном стро­ительстве необходимо рассматривать в рамках развития объектов коммунальной инфраструк­туры, одновременно предполагается разрабаты­вать механизмы привлечения инвестиций в ука­занные проекты. Инвестирование в жилищное строительство представляет собой социальную задачу для органов власти всех уровней. Частные инвесторы заинтересованы в нем в силу того, что могут получить прибыль от продажи жилья. Размер последней зависит от рыночных усло­вий покупки жилья, которые напрямую связаны с инвестиционной привлекательностью проектов жилищного строительства, зависят от целей этих проектов и возможностей их реализации.

Однако привлечение инвестиций для раз­вития и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры возможно только при условии обеспечения привлекательности соответствую­щих инвестиционных проектов со стороны госу­дарства. Так определены цели, для достижения которых к 2014 году предполагается создать за­конодательную базу на федеральном уровне, ко­торая будет регулировать различные механизмы реализации инвестиционной деятельности в жи­лищно-коммунальной сфере (ЖКС). В качестве наиболее значимых задач определены:

• формирование инвестиционной составля­ющей в тарифах организаций коммунального комплекса и платы за подключение объектов ин­женерной инфраструктуры с учетом инвестиций в целях модернизации инфраструктуры;
• установление обязанности органов мест­ного самоуправления утверждать программы комплексного развития своих территорий в пла­не расширения жилищного строительства и раз­вития и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, на то и другое предполагается направить средства из бюджета;
• внесение изменений в бюджетное законода­тельство для установления форм бюджетных ин­вестиций в ЖКС, мер их стимулирования и про­цедур контроля;
• установление показателей эффективности того, как региональные и муниципальные орга­ны власти управляют объектами коммунальной инфраструктуры, в частности стимулировать их принимать решения по результатам эксплуата­ции таких объектов частными операторами после приватизации;
• развитие концессионных соглашений и других форм государственно-частного партнер­ства (ГЧП) для привлечения частных инвестиций в развитие таких объектов;
• изменение правил формирования тарифной политики, которые должны предусматривать гарантии возврата инвестированного капитала для частных инвесторов.

Создаваемая законодательная база позволит привлечь в сферу управления объектами комму­нальной инфраструктуры частных операторов, а следовательно, и частные инвестиции.

Инвестиционная привлекательность комму­нальной сферы обосновывается следующими вариантами развития объектов коммунальной инфраструктуры, которыми управляют частные операторы:

• Частные операторы могут приобрести в собственность объекты коммунальной инфра­структуры, строящиеся взамен изношенных му­ниципальных, за счет средств потребителей, ко­торые оплачивают в том числе инвестиционную составляющую жилищно-коммунальных услуг, и платы за подключение объектов, возводи­мых застройщиками, к существующей инфра­структуре. Таким образом, частный оператор, зашедший на рынок электрической, тепловой энергии, воды, услуг водоотведения, становит­ся владельцем активов основных средств в виде объектов коммунальной инфраструктуры, соз­данных за счет средств потребителей и застрой­щиков.
• Условия концессионного соглашения, каса­ющегося владения объектами коммунальной ин­фраструктуры, позволяют концессионеру приоб­рести в собственность те объекты коммунальной инфраструктуры, которые концессионер строит в рамках электро-, тепло-, водоснабжения по­требителей и оказания им услуг водоотведения, но они не включаются в состав объектов концес­сионного соглашения. Кроме того, концессио­неру, инвестирующему свои средства в объекты коммунальной инфраструктуры, дается гарантия их возврата с учетом определенной концессион­ным соглашением доли процентов.

Условия инвестирования в развитие объектов коммунальной инфраструктуры с возможностью привлечения бюджетных инвестиций позволяют частным операторам пользоваться такой госу­дарственной и муниципальной помощью на без­возвратных или льготных условиях, в результате частные операторы заинтересованы в приобрете­нии активов, с которыми они работают.

Любые частные инвестиции в объекты ком­мунальной инфраструктуры приводят к по­ложительному эффекту для инвестора: в его распоряжении оказываются результаты таких инвестиций, прибыль от владения объектами коммунальной инфраструктуры и /или от ее экс­плуатации. Инвестиционная привлекательность и гарантия возврата инвестированного капитала наиболее востребованы инвесторами, заинтере­сованными участвовать в проекте.

Проводимая в настоящий период государ­ственная инвестиционная политика в ЖКС пред­усматривает следующие распространенные ме­роприятии:

• заключение договоров долгосрочной арен­ды либо концессионных соглашений с собствен­ником объектов инфраструктуры;
• согласование уровня тарифов на период возврата инвестиций;
• предоставление органами власти гарантий (поручительств) по кредитам;
• софинансирование объектов коммунальной инфраструктуры за счет бюджетных средств;
• выполнение частным оператором условий концессионного соглашения по срокам окупае­мости, показателям рентабельности;
• предоставление инвесторам льгот со сторо­ны органов власти.

Все перечисленное снижает основные ри­ски участия частных операторов в инвестици­онных проектах в ЖКХ, сокращает стоимость привлечения заемных средств и увеличивает показатели инвестиционной привлекательности проектов. Несомненно, в будущем ГЧП как ме­ханизм сотрудничества государства и частного оператора станет основным инструментом до­стижения устойчивого экономического роста страны, однако пока можно говорить лишь о на­чале формирования практики его применения. Этот инструмент позволит реализовать глобаль­ные инфраструктурные проекты при условии проведения сбалансированной государственной инвестиционной политики, направленной на ис­пользование сильных сторон государственного и частного секторов.

Формирование инвестиционных программ организаций коммунального комплекса

Деятельность организаций коммунального комплекса (ОКК), эксплуатирующих объекты инфраструктуры, предназначенные для энерго-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения в интересах потребителей, подлежит государ­ственному регулированию органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федера­ции, эти же органы устанавливают и регулируют тарифы для ОКК. Такой принцип ограничивает ОКК в определении финансовых потребностей для обеспечения собственной работы в период ее выполнения. Для регулирования деятельности ОКК с 2006 года законодательно предусмотрено формирование инвестиционных программ (ИП) по определенным правилам, с учетом этих про­грамм рассчитываются тарифы.

ИП разрабатываются и реализуются для до­стижения нескольких целей, к числу которых от­несены:

• реализация программы комплексного раз­вития муниципального образования (МО);
• обеспечение потребностей жилищного и промышленного строительства;
• повышение качества производимых това­ров, услуг;
• снижение издержек на производство това­ров, услуг;
• улучшение экологической ситуации на тер­ритории муниципального образования и др.

Факт достижения указанных целей определя­ется при помощи целевых индикаторов, которые представляют собой характеристику состояния и развития систем коммунальной инфраструк­туры (СКИ), условий их эксплуатации, которую необходимо обеспечить за счет реализации ИП. Основу характеристики составляют:

• карты и схемы планируемого размещения объектов строительства, иные документы терри­ториального планирования, содержащие:
• перечень строительных площадок;
• перечень зданий, сооружений по адресам;
• максимальную планируемую нагрузку для подключения каждой из площадок, зданий, сооружений;
• планируемые сроки подключений каждого объекта;
• информация и консультации организаций- застройщиков;
• информация от потребителей товаров, ус­луг ОКК, которую собирают на основе запросов, жалоб, претензий к ОКК;
• информация по финансовой и производ­ственной деятельности от ОКК;
• информация об ОКК:
• ее финансовое состояние;
• показатели производственной программы;
• показатели статистического наблюдения.

Целевые индикаторы сгруппированы по кри­териям:

• надежность снабжения;
• сбалансированность СКИ;
• доступность товаров и услуг для потреби­телей;
• эффективность деятельности ОКК;
• соблюдение экологических требований.

Они определяются на отдельных этапах (про­межуточные значения) и после завершения реа­лизации ИП.

Способы обеспечения финансовых потребно­стей ОКК, необходимых для реализации ее ИП, выбирает орган, регулирующий тарифы, по со­гласованию с представительным органом МО. При этом учитываются:

• оценка доступности товаров и услуг ОКК для потребителей;
• оценка результатов реализации ИП ОКК:
• для населения МО;
• для потребителей товаров и услуг отдель­ных видов ОКК на всей территории МО;
• для лиц, осуществляющих строительство и (или) реконструкцию зданий, строений, соору­жений, иных объектов;
• установленные предельные показатели.

Таким образом, расходы на развитие произ­водства в виде инвестиционной составляющей учитываются регулирующим тарифы органом в составе регулируемых тарифов ОКК в соответ­ствии с основами ценообразования для них.

Источниками финансирования для ИП могут быть любые средства:

• собственные средства организации, разра­ботавшей ИП;
• любые заемные средства, расходы на воз­врат и обслуживание которых орган регулирова­ния тарифов должен учитывать с того момента, как они направлены на реализацию программы, в том числе при расчете регулируемых тарифов (цен) на последующие расчетные периоды в тече­ние всего согласованного срока окупаемости ИП.

Инструменты привлечения инвестиций

Для решения задачи привлечения инвестиций в коммунальную сферу ключевое значение име­ет переход от применяемых в настоящий период методов формирования тарифов путем экономи­ческого обоснования затрат ОКК в течение одно­го (финансового) года к методам долгосрочного регулирования. К последним отнесены методы доходности инвестированного капитала, индек­сации тарифов и сравнения аналогов.

Метод доходности инвестированного ка­питала - метод привлечения инвестиций путем создания механизма возврата вложенных инве­стором средств с учетом дохода от вложений. Ключевое отличие метода доходности инвести­рованного капитала от привычного метода эко­номического обоснования затрат заключается в том, что инвестиции возвращаются не сразу, а как средства, полученные по этому тарифу в виде амортизации и инвестиционной составля­ющей в прибыли в течение долгосрочного пери­ода, равного сроку возврата капитала (например, в энергетике это 35 лет, в теплоснабжении - 20 лет). Таким образом, инвестиции, вложенные в инфраструктурный объект, компания будет оку­пать в течение довольно длительного периода. Метод доходности инвестированного капитала рассчитан на долгосрочную перспективу (мини­мум 20 лет), позволяет определить заведомо из­вестную величину изменения регулируемых та­рифов ОКК, а значит, он является стратегически важным.

Метод индексации - долгосрочный метод регулирования, предполагающий утверждение неизменных параметров на весь долгосрочный период, задает темп снижения подконтрольных затрат, в течение пяти лет организация сможет оставлять себе средства, сэкономленные за счет реализации мероприятий программ энергосбере­жения, повышения энергетической эффективно­сти, а также оптимизации затрат.

Метод сравнения аналогов - метод, осно­ву которого составляет определение базового уровня операционных расходов регулируемой организации с применением метода сравнения аналогов по всем подобным существующим ор­ганизациям. По сути, строится модель, которая определяет соотношение затрат и определенных характеристик, по которым проводится сравне­ние. В соответствии с коэффициентами для каж­дой конкретной организации рассчитывается уровень тарифа на долгосрочный период регули­рования (не менее трех лет). Метод будет приме­няться для небольших организаций.

Цели введения методов долгосрочного плани­рования:

• стимулирование привлечения инвестиций;
• повышение капитализации компаний;
• повышение качества стратегического пла­нирования;
• возможность сглаживать последствия реа­лизации ИП в виде изменения тарифов для по­требителей услуг;
• создание экономической мотивации сни­жать издержки, повышать надежность и качество оказываемых услуг;
• минимизация субъективных факторов, определяющих влияние регулирующего тарифы органа на величину тарифов.

Регуляторный договор

Рассматривая новые методы долгосрочного планирования в отношениях, связанных с регу­лированием тарифов организаций коммуналь­ного комплекса, стоит отметить прежде не при­менявшийся метод, позволяющий гарантировать соблюдение планируемых для регулируемой организации показателей качества, надежности, капитализации и инвестирования со стороны ре­гулирующего тарифы органа на долгосрочный планируемый период. Такой регуляторный дого­вор - заключаемое между регулируемой органи­зацией и регулирующим тарифы органом согла­шение об условиях осуществления регулируемой деятельности, рассматриваемое как механизм процесса тарифного регулирования.

Планируется, что на первом этапе регулятор­ный договор будет содержать условия осущест­вления инвестиционной деятельности регули­руемой организацией с установлением системы норм и правил, определяемых в первую очередь на федеральном уровне и конкретизируемых путем согласования условий взаимодействия между органами публичной власти и субъектами регулирования.

Существенными условиями регуляторного договора должны стать:

• обязательства публичных органов, касаю­щиеся:
• ответственности за адекватное планирова­ние и постановку задач;
• соблюдение долгосрочных параметров регу­лирования;
• установление границ контроля деятельно­сти и соблюдение этих границ;
• последствий наступления непредвиденных обстоятельств;
• неизменности условий подписанного до­говора на протяжении всего срока его действия, за исключением строго оговоренных случаев;
• ответственность субъекта регулирования за соблюдение показателей надежности и каче­ства продаваемых товаров, услуг;
• соблюдение положений инвестиционной деятельности:
• гарантированный объем инвестиций в уста­новленные сроки;
• обоснование эффективности инвестиций, в том числе достижение показателей надежно­сти, качества, доступности инфраструктуры;
• исполнение обязательств по срокам ввода в эксплуатацию ключевых объектов;
• соблюдение показателей обязательной доли применяемых энергоэффективных технологиче­ских решений;
• соблюдение требований к прозрачности деятельности, подтверждаемое в результате обя­зательной процедуры мониторинга инвестицион­ных и производственных программ ОКК.

Эффекты использования регуляторного до­говора:

• для потребителей:

повышение эффективности, надежности, ка­чества, доступности услуг;

• для органов власти:

• установление системы показателей резуль­татов деятельности ОКК;
• внедрение эффективных механизмов кон­троля мониторинга деятельности ОКК;
• применение штрафных санкций как сред­ства обеспечения ответственности за надежность и качество услуг;
• повышение прозрачности деятельности ОКК;
• для инвесторов:
• появление дополнительного механизма га­рантии возврата вложенных инвестиций посред­ством снижения возникающих рисков;
• первоначальное определение промежуточ­ных и итоговых целей, которые должны быть до­стигнуты в результате привлечения инвестиций;
• возможность долгосрочного планирования.

Формы бюджетных и частных инвестиций в объекты коммунальной инфраструктуры

С учетом социальной значимости комплекса ЖКХ органы власти заинтересованы в сохране­нии контроля как за операционной, так и за ин­вестиционной деятельностью ОКК. Для преодо­ления данных барьеров возможно применение следующих механизмов:

• участие муниципалитетов в капитале пред­приятий, реализующих ИП, путем софинансиро- вания инвестиционных проектов с целью сохра­нить контроль за предприятием;
• закрепление бюджетных инвестиционных обязательств по модернизации объектов инфра­структуры с проведением конкурсов на заключе­ние долгосрочного договора аренды или концес­сионного соглашения;
• привлечение бюджетных и (или) заемных средств и поручительство органами власти по зай­мам, привлекаемым для реализации ИП в случае привлечения инвестором заемного финансирова­ния.

Инвестиции за счет бюджетных средств обеспечивают рас­поряжающиеся ими муниципалитеты (им могут быть выделены межбюджетные транс­ферты по федераль­ным и региональным целевым программам) и Инвестиционный фонд Российской Фе­дерации, выделяющий бюджетные ассигнова­ния по федеральным и региональным инве­стиционным проектам. Для привлечения средств этих инвесторов необходимы детально прорабо­танная ИП и четкое обоснование положительно­го социально-экономического эффекта от ее ре­ализации. При этом рассматриваются не только показатели инвестиционной привлекательности проекта (например, чистая приведенная стои­мость), но и показатели бюджетной эффективно­сти, снижения затрат на оказание услуг, эффект для конечных потребителей (снижение темпов роста тарифов на услуги) и прочие социальные эффекты: повышение надежности, увеличение числа рабочих мест и т. д. С применением дан­ного механизма возможно привлечение государ­ственного (бюджетного) финансирования для ре­ализации проектов, заведомо непривлекательных для традиционных инвестиций. Органы мест­ного самоуправления и органы исполнительной власти субъектов РФ могут предоставлять инве­стиции в объекты коммунальной инфраструкту­ры в нескольких формах (см. таблицу).

Инвесторами, финансирующими инвестици­онные проекты в ЖКС за счет внебюджетных ис­точников, могут выступать:

• частные операторы (компании, управляю­щие активами ЖКХ);
• инфраструктурные инвесторы:
• российские банки, осуществляющие инве­стиции в инфраструктурные проекты: государ­ственная корпорация «Банк развития и внешне­экономической деятельности (Внешэконом­банк)», ОАО «Банк ВТБ»;
• инвестиционные фонды с банковским уча­стием: ОАО «Евразийский» (при участии ВЭБ);
• зарубежные банки: Европейский банк ре­конструкции и развития, Евразийский банк раз­вития.

По экспертным оценкам, в 2011 году объ­емы финансирования инвестиционных проектов со стороны крупнейших инвесторов в ЖКХ со­ставили порядка 145 млрд руб. Наиболее значи­тельное финансирование было выделено банками ОАО «Сбербанк России» (свыше 60 млрд руб.), Европейским банком реконструкции и развития (свыше 42 млрд руб.) и государственной корпо­рацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (около 26 млрд руб.). Крупнейшим частным оператором являет­ся ОАО «Российские коммунальные системы».

С учетом общей потребности отрасли в ин­вестициях становится понятна острая необхо­димость в удовлетворении требований потенци­альных инвесторов к условиям финансирования. Инфраструктурные инвесторы уделяют большое внимание обоснованию инвестиционной привле­кательности проекта. МО проявляют заметную консервативность при оценке рисков проекта и имеют ограничения по доле (сумме) вложений в проект, часто предъявляют требования привлечь поручителей по кредиту. Основным вариантом участия инфраструктурного инвестора в проекте является предоставление кредита, реже - участие в акционерном капитале существующих или соз­даваемых компаний. Также возможно участие в форме предоставления гарантий по кредитам.

К частным операторам относятся компании, управляющие активами ЖКХ, находящимися во владении либо долгосрочной аренде. Соот­ветственно, частных операторов прежде всего интересует вопрос возврата инвестированных средств и получения дохода.

При оценке инвестиционной привлекатель­ности проекта учитывается множество положи­тельных эффектов, далеко не все они могут быть приобретены непосредственно предприятием, реализующим инвестиционную программу (на­пример, снижение затрат). Ввиду этого некото­рые положительные эффекты инвестиций могут «выпадать» из доходной базы инвестора. Как по­казывает практика, для фиксирования распреде­ления положительных эффектов от проекта мо­гут применяться различные договорные модели.

В то же время в результате инвестиционной деятельности возможно возникновение иму­щества (например, индивидуальных тепловых пунктов), в отношении которого могут быть при­няты разные решения (сохранение на балансе, передача другому лицу с заключением договора на обслуживание и т. д.). Для оптимизации управ­ленческих решений в отношении таких активов необходимо моделирование последствий различ­ных решений, их оценка и построение оптималь­ной договорной модели между контрагентами.

Выводы

В нашей стране ответственность за развитие инфраструктуры городского хозяйства, социаль­ной сферы несут органы государственного и му­ниципального управления. Развитие объектов, составляющих эту инфраструктуру, всегда сопря­жено с высокими затратами. Во всяком случае размеры финансирования выходят за пределы возможностей региональных и городских бюдже­тов. Тем не менее решать эти проблемы все равно надо, ведь развитие инфраструктуры напрямую обеспечивает экономический рост. К тому же не на последнем месте стоит и вопрос качества публичных услуг. Поэтому для решения своих задач власть привлекает частный бизнес и всту­пает в партнерские отношения с ним. Для пред­принимателей партнерство с властью означает снижение долгосрочных рисков ведения бизнеса, определенные налоговые льготы, престижность реализации инвестиционного проекта совместно с государственными органами.

Для привлечения внебюджетного финанси­рования в проекты по реконструкции и модер­низации уже существующих инфраструктурных объектов и созданы инструменты ГЧП, предус­матривающие новые договорные формы владе­ния объектами коммунальной инфраструктуры.

В рамках реализации политики ГЧП законо­датели выделили следующие инструменты:

• концессионные соглашения;
• долгосрочные инвестиционные соглашения;
• Инвестиционный фонд Российской Федера­ции;
• федеральные целевые программы и феде­ральные адресные инвестиционные программы.

Ввиду того что государственный и частный секторы ведут совместную работу по развитию и модернизации жизненно важных объектов ин­фраструктуры, в последние годы использование механизмов ГЧП значительно возросло.